Складні часи не пробачають простих рішень

У березні 2020 року пенсіонери розраховували на проведення автоматичної індексації пенсій, але першого числа вона не відбулася. Влада обіцяє до вересня виправити ситуацію. А поки Президент розпорядився доплатити по тисячі гривень пенсіонерам, які отримують мінімальну пенсію. Економісти натомість стверджують, що підвищення пенсій та інших соціальних виплат однозначно сподобається електорату, але може вбити економіку. Складні часи не пробачають простих рішень. У цьому матеріалі ми спробували розібратися в пенсійних негараздах українців, як і чому ми до них дійшли.

Пенсійне забезпечення — один із найважливіших аспектів соціальної політики, оскільки наразі його потребують понад 11,3 млн осіб, або 30 відсотків усього населення України. Витрати на пенсії нині становлять майже 413 млрд грн, тобто 11% ВВП.

Україна, як відомо, у складі імперії ніколи не проводила самостійної соціальної політики, оскільки центральна влада монополії завжди займала тут панівне становище. Незалежність України, що стала об’єктивним фактором після всенародного референдуму 1 грудня 1991 року, сприяла змінам у свідомості людей, як і в співвідношенні між головними суспільно-політичними силами у молодій державі.

На початку 1992 року постало завдання створити національну систему соціального забезпечення населення в умовах переходу економіки на ринкові засади. У радянський період, як відомо, бідність та безробіття не визнавалися підставами для соціальної підтримки, а соціальне страхування лише декларувалося. Тоді у науково-експертному середовищі точилася дискусія щодо того, який світовий досвід покласти в теоретичну доктрину реформи соціального забезпечення. Згодом, як наслідок дискусії, була розроблена Концепція соціального забезпечення населення України, яка увібрала кращий на той час світовий досвід та відповідала тогочасним уявленням та економічним можливостям країни. ЇЇ спочатку затвердив уряд та у грудні 1993 року схвалила Верховна Рада України.

Концепція визначила, що загальна мережа соціальної безпеки населення має базуватися на соціальному страхуванні, соціальній допомозі та на приватному страхуванні соціальних ризиків. Передбачалося, що пенсійне забезпечення усіх громадян України (за винятком військовослужбовців та прирівнюваних до них осіб) регулюватиметься двома законам: про обов’язкове пенсійне страхування та про добровільне пенсійне страхування.

Проте цілісність системи була порушена ухваленням цілої низки законодавчих актів із щедрою системою пенсійного забезпечення народних депутатів, суддів, прокурорів, державних службовців, науковців, журналістів державних засобів масової інформації, працівників системи Національного банку тощо. Внаслідок такого регулювання з’явилися проблеми дискримінації та нерівності громадян щодо права на розмір призначених пенсій, наслідком чого стала велика строкатість у розмірах пенсійних виплат. Розпочався великий перерозподіл коштів всередині пенсійної системи, причому найцікавішим є те, що він ішов, як і тепер, від бідних до багатих, а не навпаки, аби сприяти зменшенню глибини та порогу бідності серед населення. Молодій Українській державі бракувало політичної волі та досвідчених фахівців із соціальної політики, що, вочевидь, стало головною причиною допущених помилок у пенсійному забезпеченні.

За такий стан справ із пенсійним забезпеченням, а точніше безладдя в проведенні пенсійної політики, відповідальні, перш за все, народні депутати України, оскільки, за Конституцією України, питання форм та видів пенсійного забезпечення віднесені до виняткової компетенції Верховної Ради України. 

Тому після парламентських виборів 2014 року одним із невідкладних завдань новоствореної тоді коаліції депутатських фракцій було встановлення єдиних принципів нарахування пенсій в Україні, що й було передбачено Положенням коаліційної угоди та Програмою діяльності Кабінету Міністрів України. Головна мотивація цього заходу — досягнення соціальної справедливості.

Більшість західних, центральних і південних європейських країн систему соціального забезпечення побудували за принципом страхування, характерною рисою якого є те, що фінансування пенсійних виплат здійснюється за рахунок внесків до соціального страхування, а також тісна взаємозалежність між внесками і розміром пенсійних виплат. При цьому діють, як правило, єдині для всіх громадян принципи нарахування пенсії — від суми сплачених внесків та тривалості страхового стажу. У деяких країнах, правда, пенсія із солідарної системи залежить лише від тривалості страхового стажу і надається базова пенсія, розмір якої є однаковим і не залежить від сплачених внесків. Як в першому, так і в другому випадках має здійснюватися автоматичне коригування соціальних виплат відповідно до динаміки змін прожиткового мінімуму та динаміки трудових доходів у країні. Тоді купівельна спроможність пенсій не знижується, а їх розмір відносно зарплат працездатного населення залишається стабільним.

Крім солідарної системи, в багатьох країнах існує система недержавного пенсійного забезпечення, у тому числі через професійні пенсійні фонди, що фінансуються за рахунок внесків застрахованих осіб та працедавців і діють за принципом капіталізації (накопичення).

Які кроки були здійснені в Україні у рамках реалізації положень коаліційної угоди та програми діяльності уряду?

У 2014 році спочатку вирішили призупинити індексацію (перерахунок) усіх пенсій, а згодом низкою законів та підзаконних актів зовсім скасували цей перерахунок та призначення пенсій, які раніше призначалися особам за спеціальними законами (суддям, прокурорам, державним службовцям, науковцям тощо), але насправді тоді це питання необхідно було вирішувати, на нашу думку так, як це прийнято в цивілізованому світі, — шляхом заміни (передачі) пільгових пенсій на систему недержавного пенсійного забезпечення через професійні приватні пенсійні фонди. Оскільки держава виступає працедавцем по відношенню до державних службовців та прирівнюваних до них осіб, вона мала би право брати часткову участь у фінансуванні їхніх індивідуальних пенсійних рахунків при створенні системи недержавного пенсійного забезпечення. Заміна системи пільгових пенсій на систему професійних фондових пенсій у довгостроковій перспективі сприяла би зміцненню фінансової стабільності солідарної державної системи, а також з’явилося б потужне внутрішнє джерело інвестицій.

При скасуванні законодавства щодо пільгових пенсій попередня влада не передбачила в новому законодавстві необхідності існування перехідного періоду щодо збереження права на перерахунок пенсій для осіб, які уже «заробили» (набули право) на пільгову пенсію, а це суперечить багатьом статтям Конституції і міжнародним зобов’язанням України та є свідченням неповаги до верховенства права.

Проте з рішенням парламенту в частині скасування пільг не погодився суддівський корпус, а голова Верховного Суду України звернувся з поданням до Конституційного Суду України з вимогою визнати рішення парламенту щодо скасування положень відповідного закону в частині звуження гарантій соціального захисту суддів такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними). Незважаючи на вмотивовані заперечення прем’єр-міністра, суд повернув суддям їхні пільги у повному обсязі. Своя сорочка, як кажуть, виявилася ближчою до тіла.

Через три роки після цього Конституційний Суд виніс аналогічне рішення щодо повернення пільг прокурорам, тепер на черзі — державні службовці, подання щодо яких від Уповноваженої з прав людини Л. Денісової розглядає зазначений суд.

Отже, знову наступаємо на одні й ті ж граблі — ділимо українське суспільство на сорти. 

Що означають такі рішення?

Регресивний горизонтальний перерозподіл від бідних до багатих продовжується, тоді як в країнах Європейського Союзу перерозподіл здійснюється за прогресивною схемою              — від багатих до бідних.

Конституційний Суд неодноразово у своїх рішеннях підкреслював, що «в Україні як соціальній, правовій державі політика спрямовується на створення умов, які забезпечують достатній життєвий рівень, вільний і всебічний розвиток людини як найвищої соціальної цінності...»

Як можна виміряти достатній життєвий рівень? Зазвичай пенсії вимірюються коефіцієнтом заміщення — залежність середнього рівня пенсій від середнього рівня зарплат у країні. Цей показник показує, наскільки матеріальний добробут пенсіонера відповідає добробуту працюючих людей, тобто цей показник відображає рівень матеріального забезпечення пенсіонерів відносно працездатного населення.

Який же коефіцієнт заміщення склався в Україні?

На початок 2005 року, коли на повну силу запрацював базовий закон про пенсійне страхування, цей коефіцієнт становив 0,60, тобто середня пенсія дорівнювала 60 відсоткам від середньомісячної зарплати в Україні, що, за міжнародними мірками, вважалося досить пристойним показником. Одначе внаслідок згаданого законодавчого коригування впродовж 2014—2019 років рівень життя пенсіонерів почав різко знижуватися відносно працюючого населення: на початок 2015 року коефіцієнт заміщення склав 0,57, 2017 року — 0,38, 2019 — 0,36. На початок 2020-го хоч середня пенсія і зросла у порівнянні з попереднім роком на 16,5 % і становить 3083 грн, але щодо заробітної плати зайнятого населення зменшилася і становить 35 відсотків, а у 70                відсотків українських пенсіонерів середня пенсія становить 2074 грн, і цей показник не перевищує 24 відсотки середньої зарплати. Такі обставини викликають сумніви у професійності проведення сучасної соціальної політики держави.

Тенденція до зниження рівня життя пенсіонерів пояснюється низкою причин. По-перше, як зазначалося раніше, припиненням індексації. З 2005 по 2013 роки пенсії щорічно перераховувалися з урахуванням темпів зростання заробітної плати в країні. Впродовж 2014—2016 років пенсії не підвищувалися, а з 2017 року почала діяти так звана формула Реви—Розенка, за якою індексується не сам розмір пенсії, а показник середньої заробітної плати, обрахованої за 2014—2016 роки, що множиться на певний коефіцієнт, який відповідає 50% показника зростання індексу споживчих цін і 50% показника росту середньої заробітної плати в попередньому році. А далі індексований показник середньої заробітної плати множиться на індивідуальний коефіцієнт заробітку, і від отриманої суми береться певний відсоток, який залежить від кількості років (у місячному обрахунку) страхового стажу. Тобто дещо заплутана формула збочує та фальшує індексацію пенсій, що не відповідає зобов’язанням України за міжнародним правом та поглиблює прірву між доходами пенсіонерів та працюючого населення.  

По-друге, дійсні наміри попередньої влади стали до кінця зрозумілими лише після того, як упродовж 2015—2018 років стали прийматися урядові постанови про підвищення заробітної плати працівникам сфери державного управління та місцевих органів на тлі припинення перерахунку пенсій за спеціальними законами та фінансуватися частково за рахунок цих постанов. Як свідчить, наприклад, аналіз поданих декларацій авторів винаходу щодо згаданої формули індексації пенсій, їхні доходи у 2017—2019 роках зросли в рази. Тобто дійсною метою влади було виведення пенсіонерів із правового поля, а «вивільнені» кошти використати на значне і не обґрунтоване (понад темпи зростання економіки та інфляції) підвищення собі та іншим високопосадовцям заробітної плати. При цьому було порушено частину першу статті 95 Конституції України щодо побудови бюджетної системи на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, а також принцип «належного урядування», сформульований прецедентним правом Європейського Суду з прав людини, за яким високопосадовці не повинні мати можливості отримувати вигоду від своїх протиправних дій.

Проте безвідповідальність порушників Конституції і законів України породжує вседозволеність. Вірус споживацтва нещодавно охопив деякі міністерські кабінети нової влади, про що свідчить бурхлива хвиля обурення у соціальних мережах щодо захмарних окладів та необґрунтованих премій, нарахованих високопосадовцям. Кидати такі виклики суспільству під час військової агресії на сході України та гострої економічної кризи в державі вкрай небезпечно. В таких умовах усі кроки в питаннях соціальної політики мають здійснюватися в межах суворого дотримання верховенства права.