Тіньовий обіг підакцизних товарів - реалії воєнного часу

У 2022 році попри воєнний час ситуація із тіньовим ринком підакцизної продукції - не покращилась, по окремих товарах спостерігається значне зростання нелегального сектору. Так, частка тіні у алкогольній продукції все ще знаходиться у межах 40%, частка тіні у нафтогазовій групі досягла 18-21%, рекордне зростання продемонструвала тютюнова галузь - тінь зросла до найбільших показників за всі часи Незалежної України  - до 22%.

Фахівці ринку нафтогазової продукції зазначають, що втрати державного бюджету від нелегального обігу нафтопродуктів у 2021 році складали близько 20 млрд грн, а у 2021 році перевищать 21 млрд. Тіньовий сектор складається з нелегального виробництва на міні-НПЗ й нафтобазах, а також махінацій під час реалізації пального, зокрема через мережу нелегальних АЗС. На цей час в Україні працює майже 450 нелегальних АЗС і 25 міні-НПЗ.

Найбільш цікава ситуація у тютюновій галузі, яка заслуговує детального аналізу. Частка тіні у цій галузі досягла історичних рекордів, та за показниками втрат бюджету вийшла у лідери серед усіх галузей - більше 20 млрд гривень ненадходжень до Держбюджету за 9 місяців 2022 року за розрахунками фахівців. Останніми роками проводиться акцизна політика, спричинена зобов’язаннями України в рамках Угоди про асоціацію з ЄС та систематичними пошуками українською владою швидких шляхів наповнення державного бюджету - яка призвела до значного подорожчання сигарет та інших нікотиномістких продуктів. На фоні війни та низької купівельної спроможності населення - це призвело до різкого зростання обсягів нелегальної торгівлі. Так, згідно моніторингу нелегальної торгівлі тютюновими виробами в Україні восени 2022 року - розмір тіньового ринку тютюнової продукції продемонстрував максимальне значення за всю історію України (21,9% ринку) та продовжує збільшуватись, а прогнозна сума втрат бюджету за 9 місяців 2021 року сягнула 20.6 млрд. грн:

Домінуючі схеми нелегальної торгівлі підакцизною продукцією в Україні

Основними схемами незаконного вивезення та ввезення тютюнових виробів є:

- Переміщення з приховуванням від митного контролю (використання тайників або конструктивних порожнин транспортних засобів, надання одним товарам вигляду інших (маскування в деревині, будматеріалах) тощо;

-  Переміщення поза митним контролем, тобто поза пунктами пропуску (перекидання сигарет дрібними партіями через кордон у пішому порядку «зеленим» кордоном, з використанням автомобілів, дронів, човнів, невеликих літаків, підземних тунелів), а також з незаконним звільненням від митного контролю («чорна» контрабанда);

-  Зловживання пільгами, зокрема такі схеми, як «піджаки» (переміщення тютюнових виробів дрібними партіями в рамках дозволеної норми вивезення) та «дипломати» (зловживання дипломатичними пільгами щодо митного огляду).

-  Комбіновані: д’юті-фрі (незаконна реалізація ввезених без сплати митних платежів тютюнових виробів для подальшої їх реалізації в магазинах безмитної торгівлі), «пошта» (пересилання тютюнових виробів міжнародними поштовими та експрес відправленнями).

На сьогоднішній день склалася унікальна ситуація, коли Україна виступає як експортером, так й імпортером контрабандних цигарок одночасно. Причому обсяги майже ідентичні.

У 2022 році із початком повномасштабного вторгнення військ РФ в Україну основні канали постачання нелегальних сигарет в Україну (українсько-білоруська ділянка кордону, морські шляхи) були перекриті внаслідок очевидних причин. Голова Державного прикордонного комітету Білорусі Анатолій Лаппо заявив, що українці підірвали практично всі прикордонні мости та замінували дороги.

Проте, як повідомляє Державне бюро розслідувань, через неможливість прямих поставок з Білорусі, організатори «проклали» маршрут через Європу. У супровідних документах для європейських контрольних служб зазначається, що товар нібито прямує транзитом до третіх країн, а згодом в Україну вантажівки з цигарками в’їжджали з боку країн ЄС під виглядом порожнього транспорту. Такі схеми дозволяють білоруським сигаретам утримувати найбільшу частку серед контрабандних навіть у 2022 році – 16% від загального обсягу (дані Kantar).

Акцизна політика в Україні

У 2017 Законом України № 2245-VIII було запроваджено збільшення акцизних ставок на тютюнові вироби до мінімального рівня ЄС, було закріплено графік підвищення ставок акцизного податку на тютюнові вироби до 2025 року. Але, країна всупереч принципу стабільності податкового законодавства не змогла дотримуватися й зазначеного 8-річного плану-графіку підвищення ставок. Так, у 2019 році до планового підвищення на 20% з 2019 року було додано ще +9% (відповідно до Закону України № 2628-VIII). Крім цього, різке збільшення акцизних ставок реалізоване щодо ТВЕН Законом № 466, яким:

- оподаткування ТВЕН було перебудовано за принципом, подібним до податків на сигарети (введено специфічний акцизний податок зі ставкою 1456,33 грн за 1000 штук), хоча у більшості країн Євросоюзу (станом на 01.01.2022 року 17 країн) ТВЕН оподатковувалися специфічним акцизом «на одиницю маси»;

- ставка акцизу збільшується щороку за окремим графіком - протягом 4 років (2021-2024 рр.) - та з 1 січня 2025 року становитиме 3019,85 грн за 1000 штук.

Україна чи не єдина юрисдикція в Європі (крім Молдови), в якої акцизи на ТВЕН встановлено на рівні МАПЗ для сигарет, всі країни-члени ЄС разом з Великою Британією та Швейцарією встановлюють для ТВЕН нижчі ставки акцизу, ніж для традиційних сигарет. Такий підхід, з одного боку, тимчасово приносить держбюджету додаткові надходження, а з іншого -  вибухове підвищення ставки акцизу призводить до зростання частки нелегального їх ринку та звуженню легального, що, своєю чергою, негативно позначається на надходженнях податку до державного бюджету. Водночас, економічною наукою доведено (так звана крива Лаффера, яка відображає взаємозв’язок між величиною ставки податків і надходженням за їх рахунок коштів у державний бюджет), що при підвищенні ставок акцизу доходи бюджету зростають лише до певної межі, що відповідає податкової ставці, яка максимізує дохід для бюджету, але після її досягнення починається зменшення надходжень податку.

Так, в умовах зростання акцизу на сигарети у 2018–2019 рр. на 69%, їх легальний обсяг продажу знизився на 33%. За розрахунками Українського інституту майбутнього - у 2019 році, коли загальне підвищення ставок акцизу на тютюнові вироби сягнуло 30,8%, держбюджет за рік недоотримав понад 13 млрд грн, а сумарні щорічні втрати бюджету безпосередньо від «випадання» податків через контрабанду оцінено на рівні 5-5,5 млрд грн.

Подібну ситуацію спостерігаємо й у 2021 році, коли незважаючи на «планові» збільшення ставок на 20%, річна динаміка надходжень акцизного податку з вироблених в Україні тютюнових виробів була від’ємною - мінус 2,1% (52,4 млрд грн у 2020 році проти 51,3 млрд грн у 2021 році), а зростання збору податку (+9,9 млрд грн) припадало саме на імпорт. 

Тобто, спостерігаємо, що зайве фокусування акцизної політики виключно на максимізації податкових надходжень в умовах низького ступеня її передбачуваності/стабільності - виявилося поганою практикою («пастка високих акцизів»), що призвела до вибухового у 2021-2022 роках зростання обсягів нелегальної внутрішньої торгівлі.

Досвід ЄС підтверджує, що тіньовий ринок збільшується, якщо ставки акцизів зростають надто швидко, а держава неспроможна охопити негативні процеси своїм контролем. Так, показник тіньової частки сягав максимумів для постсоціалістичних країн, що бажали вступу до ЄС, наприклад у Болгарії = 30,7% (2010 рік), Латвії = 37%, Литві = 47% (2009 рік).

Отже, за умови збереження поточних тенденцій, що посилюються реаліями війни з її зупинками виробництв та нестачею сировини, проблемами з логістикою та об’єктивною неможливістю дієвого державного контролю за частиною українських кордонів та внутрішнім ринком, цілком імовірним виглядає подальше зростання обсягів нелегальної торгівлі, включаючи контрафакт, контрабанду та інші види зловживань та, відповідного, скорочення легального ринку тютюнових виробів. 

Розумною альтернативою для України перехід від хаотичного зростання ставок акцизного податку (перехід на більш помірковане, планове та прогнозоване підняття акцизів) та побудова якісної системи контролю за виробництвом і обігом підакцизних товарів.

Варто зазначити, що у розвинених країнах на нормативному рівні впровадження стратегії меншого ризику від тютюну реалізується у тому числі через формування різного підходу до різних тютюнових продуктів з точки зору регулювання та оподаткування, тому що вони значно відрізняються один від одного з точки зору профілю ризику.

У США Управління з продовольства і медикаментів проводили власне незалежне дослідження, щоб встановити, чи справді системи нагріву тютюну є продуктами меншого ризику. Висновки дослідження (2020 рік) свідчать про те, що дійсно нагрівання тютюну є менш шкідливим, ніж класичне паління сигарет.

Після рішення FDA американські штати почали обкладати податками тютюнові вироби по-різному. 

У інших країнах також було проведено багато незалежних (національних/державних) досліджень, які підтвердили меншу шкоду тютюнових виробів для нагрівання. Зокрема:

Німецький федеральний інститут оцінки ризиків (BfR) опублікував результати своєї оцінки тютюнових виробів для нагрівання. 

Агентство громадського здоров’я Англії (PHE) Великобританії опублікувало звіт під назвою «Огляд доказів електронних сигарет та тютюнових виробів для нагрівання», у висновках якого зазначається, що наявні дані свідчать про те, що тютюнові вироби для нагрівання є значно менш шкідливими, ніж традиційні сигарети. У рекомендація пропонується, щоб регуляторні важелі, такі як оподаткування та обмеження доступності - застосовувалися для підтримки найменш шкідливих варіантів.

Порівняння оподаткування продукції меншого ризику в Україні та країнах ЄС свідчить про те, що Україна опинилась серед країн з надвисоким рівнем податкового навантаження. Україна та Молдова - єдині в Європі, в яких акцизи на ТВЕН встановлені на рівні мінімального акцизного податкового зобов’язання для сигарет. Серед 17 країн Євросоюзу, у яких ТВЕН оподатковувалися лише специфічним акцизом, акцизний податок на ТВЕН в 4 рази нижчий, ніж на сигарети. Отже, в Україні створено вагомі передумови для виникнення масового нелегального виробництва та обігу цієї продукції на внутрішньому ринку, а також її контрабанди.

Теоретично, в ідеальній ситуацій, щоб оподаткування створювало правильні цінові сигнали для споживачів та виробників - кінцева ціна продукту має бути пропорційною до його шкідливості для здоров'я. Величину акцизу слід було б визначити, виходячи з кривої Лафера для відповідного виду товарів, з урахуванням суспільної ціни їхнього споживання.

Пропозиції експертів по мінімізації тіньової частки підакцизної продукції:

1. Національна акцизна політика повинна стати більш поміркованою та прогнозованою.

Потрібним та обґрунтованим виглядає певне пом’якшення зростання податкового навантаження на сигарети шляхом внесення коригувань в діючий план-графік підвищення ставок акцизного податку на тютюнові вироби (може відбуватись шляхом запровадження розмірів ставок акцизного податку в залежності від ступеня ризику для здоров’я у відповідності з практикою країн-членів ЄС);

2. Розробка нової редакції Стратегії у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів та Плану заходів щодо її реалізації.

Попередня Стратегія на період до 2021 року (розпорядження КМУ №570-р) закінчила свою дію, загальний звіт про стан виконання плану заходів щодо реалізації Стратегії представлений не був, що унеможливлює моніторинг ефективності вжитих заходів.

Уряду слід розглянути можливість поширити дію нової Стратегії на всі підакцизні товари та контрабанду, а також синхронізувавши її із Національної економічною стратегією на період до 2030 року, затвердженої постановою КМУ;

3. Посилення інституційної спроможності контролюючих та правоохоронних органів, налагодження їх ефективної взаємодії.

Критична ситуація з нелегальною торгівлею підакцизними товарами (інституційна неспроможність держави подолати зазначені схеми) потребує:

• Якнайшвидшого перезапуску Бюро економічної безпеки України, акцентування його діяльності саме на «акцизних» проблемах держави, технологічного переоснащення контролюючих органів, зокрема розширення оперативного доступу БЕБ (в режимі реального часу) до інформації відповідних баз даних ДПС та Держмитслужби.
• Підписання Меморандуму між Урядом України із всіма найбільшими виробниками та імпортерами тютюнових виробів щодо методів і форм протидії незаконному виробництву, торгівлі та контрабанді.
• Посилення інституційної спроможності митної служби, забезпечення технічними засобами митного контролю, підвищення ефективності оперативних працівників у пунктах пропуску та використання кінологічних команд.
• Глибинної ревізії технологій митного контролю та технічного оснащення з метою унеможливлення схем незаконного переміщення тютюнових виробів, у тому числі з використанням магазинів безмитної торгівлі. Розгляду питання щодо можливості запровадження акцизного податку на тютюнові вироби, що реалізуються в магазинах безмитної торгівлі.
• Організації обміну оперативною інформацією з митними адміністраціями суміжних держав та взаємодію України з OLAF (Європейське бюро боротьби з шахрайством).
• Налагодження взаємодії між правоохоронними та контролюючими органами всередині України. Чіткого розподілу зон відповідальності: від нелегального виробництва, ввезення/вивезення сигарет до вуличної торгівлі.

4. Створення ефективних систем попередження і протидії правопорушенням

Оцінка можливостей, після завершення воєнного стану, щодо створення національної системи виявлення та відстеження окремих підакцизних товарів (алкоголь, тютюнові вироби) – контроль ланцюгів їх постачання (Track and Trace System). 

Сподіваємось, що представники влади врахують пропозиції експертів та внесуть відповідні зміни до законодавства, що сприятиме мінімізації тіньової частки у підакцизних товарах і відповідно вирівнюванню конкуренції та додаткові надходження до держбюджету.

Гетман Олег

Координатор експертних груп Економічної експертної платформи