Захисний план для лісів

Державна цільова програма «Ліси України», ухвалена ще 2009 року, завершила свою дію чотири роки тому. Однак стратегічного документа взамін досі не ухвалено. Лише нещодавно Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів створило робочу групу з розробки Державної стратегії управління лісами до 2035 року. На документ покладають великі сподівання і лісівники, і урядовці, і природоохоронці. Але яким саме має бути керівний стратегічний документ державної лісової політики?

Приміром, поняття незаконної вирубки лісів, надзвичайно актуальне для нашої держави, не усталене в українському законодавстві. Як розповів Андрій ПЛИГА, керівник напрямку «Ліси» WWF-Україна, одні й ті самі рубки лісів можуть бути названі однією стороною як «незаконні рубки лісів», а другою — як «законні рубки з певними порушеннями». За міжнародною практикою, стверджує він, якщо рубка відбувається з певними порушеннями, то це незаконно. Але не в нас. Тож це питання має бути врегульовано в законодавчій площині. І це одне із завдань майбутньої лісової стратегії.

ЮРИДИЧНІ СУПЕРЕЧНОСТІ, ЩО ГАЛЬМУЮТЬ ПРОЦЕС

Упродовж квітня — першої половини червня 2020 року проводилося дослідження «Аналіз державного управління та фінансування в лісовій галузі України: організаційно-правові аспекти», результатом якого став звіт, розміщений у вільному доступі на сайті WWF-Україна. Даними для аналізу були насамперед акти законодавства, а також інша інформація із відкритих джерел та 22 інтерв’ю з провідними фахівцями в галузі лісового господарства: представниками органів державної влади, наукових структур, громадськості, інших спеціалістів у цій галузі. Над звітом працювала кандидат юридичних наук, юрист ГО «ЕкоПраво-Київ» Галина ЛЕВІНА спільно з командою WWF-Україна.

Окрема частина звіту присвячена юридичним нюансам (суперечностям, прогалинам), виправлення яких могло б надати роботі державної служби більшої ефективності. Зокрема, розглянуто ситуацію, за якою, відповідно до ч. 3 ст. 38 ЛКУ, нормативно-правові акти, що визначають умови ведення лісового господарства, якісні та кількісні показники оцінки діяльності в цій галузі, погоджуються в установленому порядку з Міндовкілля, а потім затверджуються ним. Як зауважує Галина Левіна, доцільно було б порушити питання про скасування положення щодо погодження цих нормативно-правових актів (НПА) з Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, оскільки воно ж і буде їх затверджувати. Це дало б змогу зекономити величезну кількість часу, оскільки процес проходження НПА в міністерстві є тривалим.

«КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ»

Також у звіті звернено увагу й на інші проблемні питання. Зокрема, упродовж 2019 року було зафіксовано понад 800 випадків недопущення представників Державної екологічної інспекції до здійснення перевірок. Відповідно, вихід вбачають у збільшенні розміру штрафу, і станом на сьогодні у Верховній Раді є законопроєкт, який має вирішити це питання. Або ж питання, про яке вже неодноразово зазначали фахівці — ризик конфлікту інтересів щодо здійснення державної лісової охорони в Україні.

Про що саме йдеться? Як пояснює Галина Левіна і як зазначено у звіті: «Це пов’язано з тим, що представники держлісоохорони або є посадовими особами Держлісагентства України чи його територіальних органів, або працівниками підприємств, установ та організацій, які входять до сфери управління Держлісагентства України, тобто органу, що уповноважений одночасно займатися реалізацією державної лісової політики (складовою частиною якої є здійснення рубок лісу та іншого спецвикористання, тобто прибуткової діяльності у сфері лісового господарства) й охороняти ліс і здійснювати державний контроль за дотриманням законодавства в тій же сфері лісового господарства». Простіше кажучи, ті, хто відповідають за охорону лісів, приймають також рішення щодо здійснення рубок та використання лісу. Хоча в ідеальній ситуації, як зазначає правознавиця, це забезпечує оперативність дій (побачили правопорушення і здійснили захід для його припинення), проте ризики в такому поєднанні функцій значно більші за переваги.

НАСЛІДКИ НЕДОФІНАНСУВАННЯ ТА ПОЛІТИКИ ДЕРЖДИВІДЕНДІВ

Окремий блок дослідження стосується питання фінансування лісів. Було виокремлено п’ять основних проблем: відсутність стратегічних орієнтирів формування і розвитку механізму фінансування лісового господарства; проблеми рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів; запровадження 2018 року земельного податку за землі лісогосподарського призначення, що призвело до подвійного оподаткування (податок на лісові землі складається із земельного податку та рентної плати); недостатнє бюджетне фінансування лісової галузі, особливо державних підприємств у південно-східних областях та інших підприємств, які мають значні площі неексплуатаційних лісів; великий розмір дивідендів. Останні два критерії варто розглянути детальніше.

Для ілюстрування наслідків недофінансування в дослідженні наведено дані Державної аудиторської служби України: «Зокрема, в її Звіті зазначено, що протягом 2016—2018 років взагалі не були забезпечені бюджетним асигнуванням із загального фонду Держбюджету розраховані й запитувані Держлісагентством видатки на виконання заходів із ведення лісового та мисливського господарства лісогосподарськими підприємствами, а саме: для підвищення рівня лісистості, в тому числі на забезпечення функціонування державної лісової охорони; для виконання робіт зі створення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг на нелісових територіях; для забезпечення охорони лісів від пожеж, гасіння лісових пожеж, протипожежне облаштування лісів; проведення лісопатологічних обстежень, винищувальних робіт в осередках шкідників та хвороб». Крім того, такі дії можуть стати причиною звільнення кваліфікованих кадрів і загалом повного банкрутства таких підприємств.

Болючим, як наголошує Галина Левіна, залишається і питання держдивідендів — частини чистого прибутку (доходу), яку повинні відраховувати державні лісогосподарські підприємства до держбюджету, після того як вони сплатили всі податки, тобто чистий дохід. Мало того, що розмір цих держдивідендів великий (нині — 80% доходу), то нормування в цій сфері ще й постійно змінюється. Наприклад, 2019 року було запроваджено поділ на підприємства з великим обсягом чистого прибутку, які мали відраховувати 90% доходу, а інші — 50%. Потім трапилася подія, яка, за словами Галини Левіної, викликала обурення серед фахівців лісової галузі: були внесені зміни, що з першого січня всі підприємства повинні сплачувати 90% доходу (Постанова КМУ № 1015 від 04.12.2019 р. (набрала чинності 17.12.2019 р.). Підприємства, які розраховували на сплату 50%, уже витратили частину прибутків для забезпечення своєї діяльності, тож після змін щодо держдивідендів стали боржниками держави.

WWF-Україна сподівається, що висновки зазначеного дослідження також будуть враховані робочою групою з розробки Державної стратегії управління лісами до 2035 року. Як додає Андрій Плига, процес створення лісової стратегії має бути максимально прозорим, і спочатку потрібно провести відкрите обговорення на рівні робочих груп, а потім на рівні громадськості.