Децентралiзацiя: нове дихання чи сумний фінал?

Одна з основних реформ в країні, яка триває вже сьомий рік і яка покликана відійти нарешті від радянського типу розподілу повноважень, структури і фінансів між центром і регіонами, місцями, викликає все більше запитань. Особливо після останніх рішень Кабміну з приводу створення об’єднаних територіальних громад та укрупнення районів в межах областей. Влада поспішає втілити зміни до місцевих виборів 25 жовтня цього року. Але наскільки якісними вони будуть?

Днями було оприлюднено спільну публічну заяву понад двох сотень лідерів місцевого самоврядування, в якій вони звертаються до народних депутатів України, не голосувати за будь-які закони та постанови щодо реорганізації районів та оголошення виборів до райрад до моменту доки не завершаться консультації щодо кінцевого бачення децентралізації.

Голови громадських організацій, експерти, депутати місцевих рад, голови ОТГ та мери міст наполегливо просять оперативно закінчити узгодження позицій зацікавлених сторін та оголосити кінцевий план завершення децентралізації, внісши відповідні законопроекти на розгляд Верховної Ради, які розкриють комплексне бачення місця та ролі районного рівня в реформі.

Підписанти спільної заяви наполягають на тому, що «спершу має бути внесений на розгляд парламенту проект змін до Конституції України щодо децентралізації, з тексту якого має випливати кінцеве бачення того яку роль влада відводить субрегіональному рівню, а вже потім можна вносити інші законопроекти, які будуть приводити законодавство в гармонію з новим конституційним дизайном».

«Тимчасові рішення, до яких вимушено вдається чинна влада, можуть мати місце, лише після того, коли суспільство дізнається основний сценарій реформи. За умови оприлюднення цього сценарію шляхом реалізації відповідних законопроектів, лідери самоврядування готові розглядати компроміс щодо формування тимчасових збільшених райрад, як пакетне рішення з одночасними змінами до Податкового кодексу та закону України «Про місцеве самоврядування», які чітко розмежують повноваження між місцевими та районними радами та гарантують фінансову безпеку громад на перехідний період, до моменту ліквідації райрад змінами до Конституції України», — йдеться в повідомленні.

Про проблеми і перспективу реформи адміністративно-територіального устрою та децентралізацію говоримо з експертом з політики та місцевого розвитку Олександром СОЛОНТАЄМ.

«ЦІЛЬ РЕФОРМИ, ПЕРЕТВОРИТИ УКРАЇНУ З ЦЕНТРАЛІЗОВАНОЇ КРАЇНИ В КРАЇНУ СИЛЬНИХ ГРОМАД, НЕ ДОСЯГНУТА»

 — Олександре, навесні 2014-го в Україні була прийнята Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Створення об’єднаних територіальних громад відбувалося на добровільних засадах протягом наступних п’яти років, проте за цей період територія України була покрита ОТГ не більше ніж 50%. Розкажіть, як ви оцінюєте запропоновану тоді реформу, що вона передбачала, а також — як проходив цей процес і які ми отримали результати?  

— Концепція взагалі не включала ОТГ, вони з’явилися значно пізніше. Головна ціль реформи децентралізації, перетворити Україну з централізованої країни в країну сильних громад, не досягнута та, на жаль, не буде досягнута в найближчий час. Треба згадати контекст 2014 року, якою була тоді Україна. В часи Януковича було досягнуто піку централізації. Всі рішення ухвалювалися на горі, самоврядування знищували. Тому пружина між центром та громадами була стиснута максимально. Її вдалося суттєво розслабити, з 2014 року зроблено дуже багато позитивного. Щодо ОТГ, то це процеси об’єднання громад, які в багатьох випадках на базі старих громад дозволили об’єднати та дати нове дихання на місцях!

«НАЙБІЛЬШИЙ НЕГАТИВ — СКАСУВАННЯ ДОБРОВІЛЬНОСТІ, ЛЮДИ ВВАЖАТИМУТЬ, ЩО ЦЕ ЇХ ОБ’ЄДНАЛИ, А НЕ ВОНИ УТВОРИЛИ ОТГ»

 — В 2019 році центральна влада вирішила прискорити процес реформи — були прийняті низка документів, що надали більше повноважень Кабміну, який фактично згори сформував ОТГ по всій країні? Є навіть інформація, що в деяких місцях переглянули об’єднані громади, які були створені раніше добровільно. Також йдеться про те, що в ОТГ почали поступово забирати фінансову самостійність, яку вони отримали із самого початку. Що відбувається наразі в цьому плані і чому стали можливими такі перекоси?

— Фактично нинішня влада скасувала добровільність об’єднання громад. Уряд вирішив пришвидшити процеси утворення нових громад під місцеві вибори. Крім того, частина громад, які були утворені раніше, ліквідуються. КабМін ділить мапу громад так, як вважає за необхідне, а відповідні повноваження були надані народними депутатами. В результаті, існуючі 7 тис. громад, тобто всі сільські, селищні та міські ради, будуть об’єднані в 1,5 тисячі. Це має позитивні та негативні сторони. Наприклад, беззаперечним позитивом є повсюдність самоврядування. Найбільший негатив, це скасування добровільності, люди вважатимуть, що це їх об’єднали, а не вони утворили «нові громади». Люди взагалі нічого не розуміють, інформаційна кампанія провалена: людина так і не стала в центрі громади. Звісно, причиною цьому не тільки помилки реформи, але й відсутність верховенства права, війна, яка забирає людей, кошти та суспільну увагу. Але альтернативи реформі децентралізації немає, дискусія тільки в тому, як правильно її робити. Без створення сильного самоврядування Україна загине, оскільки економічний розвиток буде заблокований.

«З ОДНОЧАСНИМ СТВОРЕННЯМ НОВИХ ГРОМАД, ВСЮДИ ВІДБУВАЄТЬСЯ НАСТУП НА ФІНАНСОВІ МОЖЛИВОСТІ ОТГ»

 — Як бути в ситуації, коли певні громади через різні причини не можуть, або не хочуть добровільно об’єднуватися, а іншого виходу в конкретній ситуації немає? Таких випадків не мало. А ще багато прикладів, коли місцеві «князькі» будь-якими способами намагаються лобіювати створення ОТГ з центром у своєму містечку, селищі чи селі, хоча об’єктивні показники не на їхню користь.  

— Наразі це вже позаду, хоча місцеві «князьки» нікуди не зникли. «Феодали» раніше переконували всіма методами людей та область, а тепер домовляються в КабМіні. Але проблема залишається. Зокрема, частина громад створена під тиском приватних інтересів, всупереч здоровому глузду та часто всупереч бажанню людей. Але уряд не хоче продовжувати далі процес добровільності, тому можна сказати — «все»: місцеві вибори завершать процес формування ОТГ. Наразі проблема інша — фінансова, чи матимуть нові громади можливості розвиватися та будувати своє майбутнє. З одночасним створенням нових громад, всюди відбувається наступ на фінансові можливості ОТГ. Потерпають всі, як ті, хто створені давно, так і ті, хто взагалі не проходив створення. Наприклад, понад 150 міст отримали бюджетну децентралізацію ще в 2015 році без жодного створення ОТГ, оскільки були містами обласного значення, тобто не входили в склад районів.

Наразі стрімко скорочуються бюджети всіх: і міст, і нових ОТГ, і старих громад, яких об’єднали під місцеві вибори. А якщо не буде фінансів, то ефекту децентралізації неможливо досягнути. Якщо громади не матимуть податків для втілення своїх задумів, то децентралізація згорнеться. Бо що таке децентралізація? Це можливість, тобто права та кошти, вирішити на місцях ті проблеми, які можна вирішити на місцях. Держава має займатися тільки тими проблемами, які громада за логікою, законодавством та грошима, просто не здатна вирішити: армія, міжнародні відносити, державний бюджет, безпека тощо. Ми досі залишаємося дуже централізованою державою, причому центр не поспішає передавати на місця ні кошти, ні права, охоче ділиться тільки відповідальністю.

«ВІДКАТ НАЗАД В 90-ті РОКИ, КОЛИ БУЛА ЗБУДОВАНА ВЕРТИКАЛЬ НА ЧОЛІ З БАНКОВОЮ»

 — А тепер перейдемо до наступного етапу реформи, який викликав ще більше питань і скандалів по всій країні — це проект Кабміну, що передбачає створення замість існуючих 490 районів в областях — 129 укрупнених районів. Опубліковані навіть вже відповідні карти, проте абсолютно незрозумілим досі залишається — якими будуть повн%оваження, фінанси, структура нових районів? Наприклад, якщо вже існують і будуть обрані нові депутати рад ОТГ, то чи потрібні ще райради і райдержадміністрації?

— На мою думку, це суперечить реформі та здоровому глузду. Що потрібно Україні на даному етапі? Сильні громади та обласна ланка, для вирішення регіонального розвитку та тих поточних питань, які вище рівня громади, але не дотягують до державного значення. Тобто два рівні місцевого самоврядування цілком достатньо, а уряд запропонував три рівні:

— громада;

— район;

— область.

Якщо детальніше, то КабМін просить Верховну Раду об’єднати існуючі 677 районів та міст обласного значення в 129 районів. Всього в Україні 490 районів та 187 обласного значення, останні взагалі до складу районів не входять. Тобто зараз в Україні одночасно дві системи. В 187 великих містах два рівні самоврядування, міська рада та обласна рада, а на решті території України три рівні: обласна рада, районна рада та рада громади (сільська, селищна або містка районного значення). Останні 5 років йшов процес ліквідації та послаблення районного рівня. По перше міста забирали в районів свої передмістя, об’єднуючись в ОТГ, а по друге всередині районів нові громади забрали в районів кошти, майно, установи. Що потрібно було робити? Доліквідовати районний рівень або не чіпати його на певний час, даючи йому можливість відмерти. А що зробив уряд? Він просить Верховну Раду укрупнити райони, включити всередині всі міста, які туди не входили, тобто по всій Україні створити три рівні самоврядування, всюди будуть РДА та районні ради. Це централізація, під гаслами реформи. Буде гірше, ніж зараз. Уряд виправдовується тим, що в майбутньому буде реформа районних фінансів, майна та установ, але чомусь не забезпечуючи цієї реформи заганяє всю Україну під райони. Сумний фінал реформи, відкат назад в 90-ті роки, коли була збудована вертикаль на чолі з Банковою.

«УРЯД ЗАМІСТЬ ВИВЕСТИ ОТГ НА РІВЕНЬ МІСТ ТА ЛІКВІДУВАТИ РАЙОННІ ЛАНКИ, РОБИТЬ ПРОТИЛЕЖНЕ»

 — Також виникає питання — як бути з різними видами міст (республіканського, обласного, районного значення та іншими різновидами)? Вони всі увійдуть в укрупнені райони?

— На жаль, так. В містах обласного значення зараз живе більшість людей, вони взагалі ніколи не обирали районну владу, вона їй не потрібна. В сільській місцевості та маленькі міста розвивали останні роки ОТГ. Уряд замість вивести ОТГ на рівень міст та ліквідувати районні ланки, робить протилежне — всі громади всіх видів включає під район. На виборах 25 жовтня мешканцям міст уряд пропонує обирати не тільки мера, міськраду та обласну раду, але й районну раду, якої ніколи не було, в якій немає потреби і в якої об’єктивно немає сенсу. Наприклад, над Львовом пропонується утворити Львівській район, якого зараз не існує, над Одесою Одеський, над Івано-Франківськом, Маріуполем, Кривим Рогом, Ірпенем та ще багатьма містами так само. Це будуть жахливі місцеві вибори, а після виборів двовладдя та хаос для людей.

«ПРОБЛЕМА НЕ В ТОМУ, ЯКИЙ БУДЕ ЕТНІЧНИЙ СКЛАД РАЙОННОЇ РАДИ, А В ТОМУ, ЩО РАЙОННІ РАДИ ЗАЛИШАЮТЬСЯ!»

 — Великі дискусії викликало створення окремих етнічних районів в Одеській та Закарпатській областях, як стверджується частиною експертів, на догоду вимогам Болгарії та Угорщини. Йдеться про формування Болградського району, де переважають болгари, та Берегівського району, де переважають угорці, хоча виходячи з категорії політичної нації всі вони українці. Зрозуміло, що головним фактором тут є розмежування повноважень і фінансів, але якщо все-таки звертати увагу на етнічну складову, як ви оцінюєте ситуацію — чи є якась небезпека? 

— Дозвольте пожартую? Маю етнічне угорське коріння по татові. Так от, виступаю категорично проти етнічних районів угорців та болгар, без створення польського, російського, білоруського, кримськотатарського та інших районів, бо чому ми, українці європейського походження повинні нести більшу відповідальність за Україну, ніж решта громадян?)))) А загалом звертаю увагу, що проблема не в тому, який буде етнічний склад тієї, чи іншої районної ради, а в тому, що районні ради залишаються! Всі місцеві справи мають вирішуватися в громаді, районне самоврядування це рудимент минулого!

 — Чинний президент Володимир Зеленський вже двічі вносив до парламенту проект змін в Конституцію щодо децентралізації, але обидва рази ці проекти були відкликані. Чи відомо вам — в чому була проблема і чи готується нова спроба?

— Були різні проблеми, одна з них ці ж райони. Безглуздо змінювати Конституцію та цементувати в ній поділ на райони, потрібно було створити громади та області. Цього двічі не було, тому з цієї та багатьох інших причин, самоврядування повстало. Серед інших — роль префектів, на заміну ОДА, гарантії самоврядування тощо.

«ЗМІНИ В БЮДЖЕТНИЙ ТА ПОДАТКОВИЙ КОДЕКСИ ПРОЙШЛИ В МЕЖАХ КОНСТИТУЦІЇ, ТАК САМО МОЖНА ЛІКВІДУВАТИ ВСІ РДА»

 — Якщо оцінювати всі рішення як минулої влади, так і чинної, які стосуються децентралізації та адміністративно-територіальної реформи (до речі, поясніть в чому різниця цих понять), наскільки взагалі прийняті законодавчі акти відповідають Основному закону країни, бо частина експертів стверджують, що деякі рішення і поняття не врегульовані в Конституції?

— Адміністративно-територіальна реформа, це зміна устрою. В попередніх питаннях Ви зачіпали тему нових громад, пропозиції реформи районів, включення туди міст обласного значення, це все і є адміністративно-територіальна реформа.

Децентралізація не обов’язково має супроводжуватися адміністративно-територіальними змінами. Чи можна передавати людям, громадам, гроші, права та можливості вирішувати місцеві справи без зміни устрою? Очевидно так. Чи можна навпаки, зробити адміністративно-територіальну реформу і при тому реально зменшити можливості людей та органів самоврядування? Звісно, таким шляхом пішли теж багато країн. Чому в Україні це пов’язані речі? Бо логіка така, що потрібно і змінювати устрій, який є радянською спадщиною, і наповнювати новий устрій новими повноваженнями. Першу версію реформи затвердили в часи, коли в.о. Президента був Турчинов, прем’єром був Яценюк, далі все продовжилося в часи Порошенка-Гройсмана, нині Зеленський. Треба визнати, що попри невиконання реформи, ми суттєво просунулися вперед. На мою думку, всі зміни в бюджетний та податковий кодекси пройшли в межах Конституції, а також без змін до Конституції можна ліквідувати всі РДА. Тут бракує політичної волі. Але зміни в Конституцію потрібні, наприклад без них в нас досі будуть Кіровоградська та Дніпропетровська області. Ну не абсурд?

«МІСЦЕВІ ВИБОРИ ЦЕ ТІЛЬКИ ПРОМІЖНИЙ ЕТАП, ГОЛОВНЕ НИМИ НЕ НАШКОДИТИ ПРИРОДНЬОМУ ПРОЦЕСУ ТВОРЕННЯ ГРОМАД»

 — Як, на вашу думку, пов’язано формування об’єднаних громад та укрупнення районів з майбутніми місцевим виборами — чи є тут поспіх, а також — в цілому з виборами народних депутатів, зокрема виборчими округами?

— До голосування на місцевих виборах залишилося 4 місяці, а ми досі не знаємо правил. Політики не змінилися, переписують правила під себе, щоб взяти максимально владу. Дискутують питання, де залишити мажоритарку, а де зробити монополію партій на висування кандидатів в депутати. Також редагують систему відкритих списків. Цікаво виходить, що голосування вже скоро, а ми досі не маємо ні кінцевого устрою, ні розуміння повноважень кожного рівня, ні кінцевих виборчих правил. Причому окремі політики і надалі маніакально хочуть все встигнути до місцевих виборів. Це просто нереально, місцеві вибори це тільки проміжний етап, головне ними не нашкодити природньому процесу творення громад, а неякісні зміни не просто шкодять, але й нищать попередні здобутки!

«НЕ ХОЧЕТЬСЯ КОМЕНТУВАТИ ЧУТКИ, АЛЕ СЦЕНАРІЙ МОЖЛИВОГО УКРУПНЕННЯ ОБЛАСТЕЙ — ЦЕ ЛІКВІДАЦІЯ ДЕРЖАВИ»

 — Доводилося також зустрічати інформацію, що наступним етапом реформи може бути зміна меж областей, тобто укрупнення регіонів. Що вам відомо про це і наскільки це правильно?

— Ходить чутка, що в райони всіх женуть не просто так, а наче план такий: укрупнити громади, потім всіх під крупні райони, а потім укрупнити області, зробивши крок в федералізацію. Не хочеться коментувати чутки, але такий сценарій — це ліквідація держави. Офіційно ніхто про укрупнення областей навіть не згадує. Вважаю, що треба йти наступним шляхом — сильні громади, слабкі області та потужний держаний контроль і за громадами і за областю, а потім поступова ліквідація обласних рад. Фінляндія живе з одним базовим рівнем самоврядування громади, і все нормально, не бідують, і державу розвивають!

«МАЙБУТНЄ ЗА СИСТЕМАМИ З ДВОХ РІВНІВ АБО НАВІТЬ ОДНОГО, ДЕ Є ДЕРЖАВА, А Є ГРОМАДА»

 — Як ви особисто бачите реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади? Яким повинен бути розподіл повноважень, структури (рівнів), територій, фінансів? Скільки це має тривати в часі? До речі, чи потрібно позичати досвід окремих країн (іноді згадують Польщу), чи у нас свій унікальний шлях?

— В Польщі існує схожа з нами система, є воєводства, наші області, є повіти, наші райони, а є гміни, наші громади. Причому в Польщі ніхто не заганяє великі міста, які не входять в склад повітів, всередину повітів. Навпаки, в Польщі думають над тим, щоб спростити систему та розглядається питання реформування повітів, передати все у громади. Інші країни вже навіть зробили такі реформи: Данія, Швеція, Норвегія, країни Балтики. Ніхто не будує три рівні самоврядування, майбутнє за системами з двох рівнів або навіть одного, де є держава, а є громада. Останній варіант підходить унітарним країнам, а Україні до відновлення територіальної цілісності, тему федералізму точно краще не розвивати!