Уроки «канцлерской демократии»

Сегодня многие страны переходного периода, в частности постсоветского пространства, переживают непростой этап восхождения к демократии. Большинство экспертов справедливо связывают дальнейшее развитие общества с формированием его партийной системы, реформированием системы правления. Во времена трансформационных превращений, которые переживает Украина, в период конституционных изменений целесообразно было бы обратиться к опыту укрепления парламентаризма в других странах — в частности в ФРГ. Современная Германия (а именно — бывшая ГДР) в недалеком прошлом сама переживала нелегкие годы преодоления тоталитарного прошлого.

КАК «КРИСТАЛЛИЗИРУЮТСЯ» ПАРТИИ

Урок первый: наличие стойкой партийно-политической системы современной Германии. В условиях представительской демократии партии являются носителями плюрализма, разнообразия идей и подходов к развитию страны. Партии, по крайней мере на нынешнем этапе развития общественных отношений, являются необходимым средством воплощения воли народа в его власть. В Германии было раньше и существует сегодня несколько десятков различных политических партий. Однако наиболее мощными являются две политические силы — христианские демократы и социал-демократы. Это подтверждается как их численностью, которая достигает сегодня более 600 и соответственно 750 тысяч членов, так и достаточно широкой поддержкой избирателей.

Непосредственным правом победивших на выборах политических партий Германии является участие в формировании правительства. Анализ показывает, что в первую очередь это право касается партий центристской ориентации, стремящихся к проведению взвешенной политики с учетом интересов большинства населения ФРГ и на основании широкого общественного консенсуса. Но теоретически, согласно конституционным положениям, право участвовать в формировании правительства имеют все партии, прошедшие в бундестаг и земельные парламенты, которые имеют свой несколько более скромный электорат.

В течение более чем полувековой истории после образования ФРГ в 1949 г. партии центристской ориентации сумели обеспечить себе доминирующее положение не только на федеральном уровне, но и на земельном, получая подавляющее большинство голосов избирателей. Тем самым они практически оттеснили на обочину общественной жизни экстремистов, политические силы, которые находятся в «системной оппозиции» к существующему конституционному порядку.

Иными словами, следует подчеркнуть следующее: политические партии, идейно-политический плюрализм в Германии стояли у истоков и составляют неотъемлемую часть и основополагающий принцип современной демократии, политической системы в этом государстве. Становление и упрочение партий, в частности исповедующих центристскую идеологию, является, с одной стороны, атрибутом формирования демократии и парламентаризма, а с другой — это является отражением их успешного восхождения. Данные партии составляют основу политической системы немецкого общества. Ведь из 36 политических партий, выдвигавших своих кандидатов на первые выборы в бундестаг в 1949 году, всего четырем было под силу в течение более 50 лет стабильно преодолевать во время выборов пятипроцентный барьер.

К числу партий центристской ориентации относятся Христианско- демократический союз (ХДС), Христианско-социальный союз (ХСС), Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) и Свободная демократическая партия (СДП).

По своему социальному составу они являются партиями по большей части средних слоев и предпринимателей. Люди, имеющие собственное дело, предприниматели, в начале нынешнего века составляли: в ХДС — 21,5%, в ХСС — 34,3%, в СДП — 19%, а доля чиновников и служащих соответственно в этих партиях достигала примерно 40%. По социальному составу СДПГ является партией рабочих и представителей среднего класса. Так, в 2005 г. в СДПГ рабочие составляли 24%, а граждане, имеюшие собственное дело, — всего 4,5%. Служащие и чиновники среди социал-демократов составляют чуть более 35%. Существует также Партия зеленых, являющаяся сравнительно молодой организацией. Она была образована в 1980 г. на волне новых социальных движений. Во время выборов она набирает в среднем от 5 до 10% голосов.

Этим партиям демократической ориентации противостоят радикальные партии правого и левого толка. Однако они были вынуждены довольствоваться только малой долей голосов, которые отдавались в их пользу в общей сумме — 1— 2%. Однако с воссоединением бывшей ГДР с ФРГ влияние леворадикалов в лице Партии демократического социализма (ПДС), являющейся правонаследницей ортодоксально-коммунистической партии — СЕПГ, существенно расширилось. Эта партия сумела набрать около 20% голосов в восточной части страны и автоматически занять место в бундестаге (хотя в западной части она имеет достаточно низкий рейтинг и слабую поддержку).

ПОЛИТИКА БЕЗ ЭКСЦЕССОВ

Урок второй — наличие четких измерений парламентаризма. Парламентаризм как основополагающий принцип пронизывает большинство областей общественной жизни ФРГ, распределение полномочий между ветвями власти дополняется системой их эффективного взаимодействия. Все составные демократии в ФРГ проявляются в широком спектре политической жизни государства и общества. Это касается классического разделения власти между различными ее ветвями, практики деятельности двух палат законодательного органа — бундестага и бундесрата, динамичного баланса политических сил, фракционной сплоченности депутатов бундестага, путей поиска общенационального консенсуса по различным вопросам, политической культуры и т. п. Так, с целью критической оценки деятельности правительства и эффективного осуществления права контроля депутаты- партийцы имеют в своем распоряжении широкий инструментарий, например, час вопросов и ответов, во время которого они в устной или письменной форме могут требовать от членов правительства необходимой информации.

Весьма показательно, что публичные слушания имеют, как правило, целью привлечение внешних экспертов для оценки работы парламента. Комиссии парламентского расследования создаются для того, чтобы с участием экспертов иметь возможность заняться вопросами, которые не нуждаются в немедленном решении. Эти комиссии назначаются главным образом в тех случаях, когда есть достаточные основания для того, чтобы обвинить правительство или отдельных его членов в нарушении права и законности.

Анализируя практику деятельности бундестага, отметим, что она для стран молодой демократии весьма поучительна. Особенно с учетом потребностей структурирования и политической определенности парламента страны. Так, в ФРГ депутаты различных партий объединяются в отдельные фракции, распределяются по соответствующим парламентским комиссиям и профильным комитетам и парламентским группам. Отметим, что структурные подразделения, места и должности в профильных комитетах, парламентских группах четко распределяются в соответствии с мандатами, полученными на федеральных выборах.

Однако объективности ради следует признать: классическое разделение власти в ФРГ несколько «стерлось». Ведь фракции правящих партий не без оснований считаются вспомогательным ресурсом, «своей рукой» правящих кругов. Тем самым их функции контроля в политической практике проявляются все меньше, если вообще находят свое реальное проявление. Однако оппозиция, сильные оппозиционные фракции создают необходимый баланс. Еще одним фактором, усложняющим действенность парламентского контроля за деятельностью правительства, является растущая зависимость парламентариев от бюрократии, которых славный К.Н. Паркинсон называл «милитаристами бумажной войны».

Пленум немецкого бундестага довольно часто называют «форумом нации», на котором публично обсуждаются политические подходы различных партий относительно той или иной проблемы общественного развития. Стоит особенно отметить, что политическая культура, высокий профессионализм большинства депутатов бундестага делают возможной плодотворную конструктивную законотворческую деятельность немецкого парламента. Скажем, бундестаг принимает в последнее время более 140 законов ежегодно. По сравнению с парламентом Украины это, конечно, значительно больше. Вероятно, сказывается солидный предыдущий опыт.

В ФРГ доказали свою жизнеспособность и прочность измерения парламентской формы правления, несмотря на изменение предпочтений и поддержки электората. Скажем, не произошло никаких политических потрясений, когда в 1973 г. ушел в отставку выдающийся представитель социал-демократии, федеральный канцлер ФРГ В. Брандт, когда его преемника Г. Шмидта сменил в октябре 1982 г. на 16 лет представитель христианских демократов Г. Коль, политический внук первого федерального канцлера К. Аденауэра. Без серьезных политических отклонений прошло восстановление государственного единства Германии в 1990 году. Более того, основы демократии, партийно-политическая система ФРГ распространились на территорию бывшей ГДР, тем самым доказав свою привлекательность и большую жизнеспособность.

Показательными стали как результаты парламентских выборов 2005 г., так и последующее формирование и деятельность правительственной коалиции во главе с Ангелой Меркель (ХДС). Избиратель показал, что он главный. После выборов стал вопрос создания «большой коалиции» как реального пути выхода из казалось бы политического тупика. Германия, учитывая весь предыдущий опыт, дает новый пример выхода из сложившейся ситуации — в случае соразмерности влияния правительственных и оппозиционных партий.

ПРЕДСКАЗУЕМОСТЬ — ПРЕЖДЕ ВСЕГО

Урок третий: в ФРГ существует четкое определение роли и компетенций федерального правительства. Общественно- политический строй Федеративной Республики Германии типичен как представительская демократия, парламентская республика. В нем существует не только распределение полномочий между тремя ветвями власти, но и чувствуется мощное влияние и ведущее положение так называемой канцлерской демократии, правительственной партийной коалиции.

Существенные отличия и четкие измерения в ФРГ, по сравнению с другими европейскими странами, имеет система формирования коалиционного правительства и так называемая канцлерская демократия. Партия, которая побеждает на федеральных выборах, инициирует создание коалиционного правительства с политическим партнером, исповедующим родственные или достаточно близкие основополагающие принципы и подходы к решению актуальных вопросов социально-экономического развития. Созданию такого правительства предшествует разработка и подписание коалиционного соглашения двух (или и более) партий.

Говоря о «канцлерской демократии», надо всегда помнить, что главным действующим лицом правительства, политической фигурой страны является федеральный канцлер. Ему принадлежит «директивная компетентность»: именно он определяет, какой должна быть внутренняя и внешняя политика государства, он несет за эту политику ответственность. Немалый опыт именно такой демократии содействовал и тому, что эти основы партийно-политической системы даже не подвергались сомнению при вхождении земель бывшей ГДР в состав и на конституционных принципах Западной Германии. Подчеркнем, что в соответствии с конституционными требованиями ФРГ федеральный канцлер выбирается бундестагом по предложению президента страны, и последний официально назначает канцлера.

Члены правительства коллективно и индивидуально несут политическую ответственность перед бундестагом. Но существенным является то положение, что канцлер и в общем правительство опираются на парламентское большинство. Поэтому провести свое решение, настоять на собственном подходе правительство всегда имеет возможность. Исходя из этого, не сложно спрогнозировать принятие того или иного решения немецким парламентом по вопросам и законопроектам, инициируемым правительством. Скажем, нелегко дались решения бундестага об участии военных подразделений ФРГ в «ликвидации гуманитарной катастрофы в Косово» в 1999 г., однако абсолютно предсказуемым стало соответствующее решение парламента о поддержке США в борьбе с терроризмом и об отправлении военного контингента в Афганистан в 2001 г.

ТАК ОТПРАВЛЯЮТ ПРАВИТЕЛЬСТВО В ОТСТАВКУ НЕМЦЫ

Следующим, четвертым, уроком демократии в ФРГ является конституционная норма конструктивного вотума недоверия главе правительства. Следует отметить, что это положение о возможностях решения парламентом вопроса смещения федерального канцлера выстрадано немецкой историей первой половины ХХ века. Этот принцип означает, что требование конструктивности в вопросе недоверия канцлеру состоит в одновременном наличии поддержки большинства депутатов бундестага нового кандидата на эту должность. Согласно конституционным положениям и требованиям, этот важный принцип нормирует принципиальную сложность отставки канцлера. Для достижения этого новый претендент должен опираться на новое парламентское большинство. Иначе действующий федеральный канцлер останется на своем посту. Согласно соответствующей конституционной норме, между предложением о выражении недоверия и выборами должно пройти сорок восемь часов, т.е. двое суток. Именно за этот срок должно определиться или переформироваться парламентское большинство. При отсутствии такой поддержки нового претендента выраженное недоверие не имеет никаких кадровых последствий.

Отметим, что положением о конструктивном вотуме недоверия авторы основного закона воплотили уроки и выводы из опыта первой демократической практики Германии, потерпевшей крах. В период Веймарской республики, т.е. в 20-е — начало 30-х годов ХХ века, постоянно возникало ситуативное парламентское большинство, которое стремилось низвергнуть власть главы правительства. В то же время те же партии никогда не могли договориться, кто же должен возглавить новое правительство. Это приводило к продолжительной нестабильности и частой смене главы правительства. Конструктивный вотум недоверия, наоборот, является гарантом стабильности правительства. На протяжении полувековой истории ФРГ к нему прибегали всего дважды: в 1972 г., когда ХДС/ХСС сделали неудачную попытку свергнуть В. Брандта, а второй раз — через 10 лет, в 1982, когда Г. Коль — на этот раз успешно, сменил на посту тогдашнего канцлера Г. Шмидта.

Положение о конструктивном вотуме недоверия весьма актуально для отечественной практики, особенно с учетом как уже немалого «опыта частых смен правительств», так и исходя из нынешней практики реформы политической системы. Если бы действовала соответствующая норма в нашей стране, это имело бы весьма позитивные последствия. Так, постановление Верховной Рады Украины об отставке главы и Кабинета Министров Украины считалось бы действительным только при условии голосования и поддержки большинством депутатов нового главы правительства, скажем, не позже чем в течение двух суток, т.е. 48 часов.

Нынешняя ФРГ, соответствующие основы успешного функционирования ее государственно-политической системы могут служить достойным примером для многих стран молодой демократии, в частности для Украины. Украинское общество при наличии даже более 130 политических партий способно сформировать основы действенного парламентаризма, стойкого и демократического развития. Предпосылками этого, учитывая опыт ФРГ, является, помимо прочего, утверждение влиятельных народных партий, через которые подавляющее большинство граждан могли бы осуществлять свое волеизъявление, отстаивать собственные и общественные интересы. Повышение политической культуры, толерантность и верховенство закона — это те составляющие, которые позволят гражданам, политическим партиям и различным органам государственной власти находить пути к компромиссам и достижению консенсуса на пути демократического развития. Однако создается впечатление, что до этого еще очень далеко...