Уроки «канцлерської демократії»

Нині багато країн перехідного періоду, зокрема пострадянського простору, переживають непростий етап сходження до демократії. Більшість експертів справедливо пов’язує подальший розвиток суспільства з формуванням його партійної системи, реформуванням системи правління. У часи трансформаційних перетворень, які переживає Україна, в період впровадження конституційних змін доцільно було б звернутися до досвіду зміцнення парламентаризму в інших країнах, зокрема у ФРН. Сучасна Німеччина (а саме — колишня НДР) у недалекому минулому сама переживала нелегкі роки подолання тоталітарного минулого.

ЯК «КРИСТАЛІЗУЮТЬСЯ» ПАРТІЇ

Урок перший: наявність стійкої партійно-політичної системи сучасної Німеччини. За умов представницької демократії партії є носіями плюралізму, розмаїття ідей та підходів щодо розвитку країни. Партії, принаймні на нинішньому етапі розвитку суспільних відносин, є необхідним засобом втілення волі народу в його владу. У Німеччині було раніше й існує нині кілька десятків різних політичних партій. Однак найпотужнішими є дві політичні сили — християнські демократи та соціал-демократи. Це підтверджується як їх чисельністю, що сягає нині понад 600 і відповідно 750 тисяч членів, так і досить широкою підтримкою виборців.

Безпосереднім правом політичних партій Німеччини, що перемогли на виборах, є участь у формуванні уряду. Аналіз показує, що перш за все це право стосується партій центристської орієнтації, які прагнуть до проведення зваженої політики з урахуванням інтересів більшості населення ФРН і на основі широкого суспільного консенсусу. Але теоретично, згідно з конституційними положеннями, право брати участь у формуванні уряду мають усі партії, що пройшли до бундестагу та земельних парламентів, що мають свій дещо скромніший електорат.

Протягом більш як піввікової історії після утворення ФРН у 1949 р. партії центристської орієнтації зуміли забезпечити собі домінуюче становище не лише на федеральному рівні, а й на земельному, отримуючи переважну більшість голосів виборців. Тим самим вони практично відтіснили на узбіччя суспільного життя екстремістів, політичні сили, котрі перебувають у «системній опозиції» до існуючого конституційного порядку.

Іншими словами, слід підкреслити наступне: політичні партії, ідейно-політичний плюралізм у Німеччині стояли біля витоків та складають невід’ємну частину і засадничий принцип сучасної демократії, політичної системи в цій державі. Становлення і зміцнення партій, зокрема тих, що сповідують центристську ідеологію, є, з одного боку, атрибутом формування демократії і парламентаризму, а з іншого — це постає віддзеркаленням їх успішного сходження. Дані партії складають основу політичної системи німецького суспільства. Адже із 36 політичних партій, що висували своїх кандидатів на перші вибори до бундестагу в 1949 році, лише чотирьом було під силу протягом більше ніж 50 років стабільно долати під час виборів п’ятивідсотковий бар’єр.

До числа партій центристської орієнтації належать Християнсько-демократичний союз (ХДС), Християнсько-соціальний союз (ХСС), Соціал-демократична партія Німеччини (СДПН) і Вільна демократична партія (ВДП).

За своїм соціальним складом вони постають партіями здебільшого середніх прошарків і підприємців. Особи, що мають власну справу, підприємці, на початку нинішнього століття складали: в ХДС — 21,5%, в ХСС — 34,3%, у ВДП — 19%, а доля чиновників та службовців відповідно в цих партіях сягала близько 40%. За соціальним складом СДПН є партією робітників та представників середнього класу. Так, у 2005 р. в СДПН, робітники складали 24%, а громадяни, що мали власну справу, — лише 4,5%. Службовці та чиновники серед соціал-демократів складають дещо більше 35%. Існує також Партія зелених, яка є порівняно молодою організацією. Вона була утворена 1980 р. на хвилі нових соціальних рухів. Під час виборів вона набирає у середньому від 5 до 10% голосів.

Цим партіям демократичної орієнтації протистоять радикальні партії правого і лівого спрямувань. Однак вони були змушені задовольнятися лише малою часткою голосів, що віддавалися на їх користь у загальній сумі — 1-2%. Однак iз возз’єднанням колишньої НДР із ФРН вплив ліворадикалів у особі Партії демократичного соціалізму (ПДС), яка є правонаступницею ортодоксально-комуністичної партії — СЄПН, суттєво розширився. Ця партія зуміла набрати близько 20% голосів у східній частині країни і автоматично зайняти місце в бундестазі (хоч у західній частині вона має досить низький рейтинг і слабку підтримку).

ПОЛІТИКА БЕЗ ЕКСЦЕСІВ

Урок другий — наявність чітких вимірів парламентаризму. Парламентаризм як засадничий принцип пронизує більшість царин суспільного життя ФРН, розподіл повноважень між гілками влади доповнюється системою їх ефективної взаємодії. Усі складові демократії у ФРН проявляються в широкому спектрі політичного життя держави й суспільства. Це стосується класичного поділу влади поміж різних її гілок, практики діяльності двох палат законодавчого органу — бундестагу та бундесрату, динамічного балансу політичних сил, фракційної згуртованості депутатів бундестагу, шляхів пошуку загальнонаціонального консенсусу із різних питань, політичної культури тощо. Так, з метою критичної оцінки діяльності уряду й ефективного здійснення права контролю депутати-партійці мають у своєму розпорядженні широкий інструментарій, наприклад, годину запитань та відповідей, під час якої вони в усній чи письмовій формі можуть вимагати від членів уряду необхідної інформації.

Вельми показово, що публічні слухання мають, як правило, на меті залучення зовнішніх експертів для оцінки роботи парламенту. Комісії парламентського розслідування створюються для того, щоб iз участю експертів мати змогу зайнятися питаннями, які не потребують негайного вирішення. Ці комісії призначаються головним чином у тих випадках, коли є достатні підстави для того, щоб звинуватити уряд або окремих його членів у порушенні права й законності.

Аналізуючи практику діяльності бундестагу, зазначимо, що вона для країн молодої демократії вельми повчальна. Особливо з огляду потреб структурування й політичної визначеності парламенту країни. Так, у ФРН депутати різних партій об’єднуються в окремі фракції, розподіляються по відповідних парламентських комісіях та профільних комітетах і парламентських групах. Наголосимо, що структурні підрозділи, місця і посади у профільних комітетах, парламентських групах чітко розподіляються відповідно до мандатів, отриманих на федеральних виборах.

Однак задля об’єктивності слід визнати: класичний поділ влади у ФРН дещо «стерся». Адже фракції правлячих партій не без підстав вважаються допоміжним ресурсом, «своєю рукою» правлячих кіл. Тим самим їхні функції контролю в політичній практиці проявляються все менше, якщо взагалі знаходять свій реальний прояв. Проте опозиція, сильні опозиційні фракції створють необхідний баланс. Ще одним чинником, який ускладнює дієвість парламентського контролю за діяльністю уряду, є зростаюча залежність парламентарів від бюрократії, яких славетний К.Н. Паркінсон називав «мілітаристами паперової війни».

Пленум німецького бундестагу досить часто називають «форумом нації», на якому публічно дискутуються політичні підходи різних партій щодо тієї чи іншої проблеми суспільного розвитку. Варто особливо наголосити, що політична культура, високий професіоналізм більшості депутатів бундестагу уможливлюють плідну конструктивну законотворчу діяльність німецького парламенту. Скажімо, бундестаг приймає в останній період часу понад 140 законів щорічно. У порівнянні з парламентом України — це, звичайно, дещо більше. Певно, дається взнаки солідний попередній досвід.

У ФРН довели свою життєздатність і міцність виміри парламентської форми правління, незважаючи на зміну уподобань і підтримки електорату. Скажімо, не сталося ніяких політичних потрясінь, коли у 1973 р. пішов у відставку видатний представник соціал-демократії — федеральний канцлер ФРН В. Брандт, коли його наступника Г. Шмідта змінив у жовтні 1982 р. на 16 років представник християнських демократів — Г. Коль, політичний онук першого федерального канцлера К. Аденауера. Без серйозних політичних відхилень відбулося відновлення державної єдності Німеччини у 1990 році. Більше того, засади демократії, партійно-політична система ФРН поширилися на терени колишньої НДР, тим самим довівши свою привабливість та більшу життєздатність.

Показовими стали як результати парламентських виборів 2005 р., так і наступне формування і діяльність урядової коаліції на чолі з Ангелою Меркель (ХДС). Саме виборець показав, що він є головним. Після виборів постало питання створення «великої коаліції» як реального шляху виходу із здавалося б політичного глухого кута. Німеччина, з огляду на весь попередній досвід, подає новий приклад виходу із ситуації, що склалася — у випадку співмірності впливу урядових і опозиційних партій.

ПЕРЕДБАЧУВАНІСТЬ — ПЕРЕДОВСІМ

Урок третій: у ФРН існує чітке визначення ролі та компетенцій федерального уряду. Суспільно-політичний устрій Федеративної Республіки Німеччини є типовим як представницької демократії, парламентської республіки. У ній існує не лише розподіл повноважень поміж трьома гілками влади, але й відчутно потужний вплив і провідне становище так званої «канцлерської демократії», урядової партійної коаліції.

Суттєві відмінності і чіткі виміри у ФРН, порівняно з іншими європейськими країнами має система формування коаліційного уряду і так звана «канцлерська демократія». Партія, яка перемагає на федеральних виборах, ініціює створення коаліційного уряду з політичним партнером, що сповідує споріднені, чи досить близькі засадничі принципи і підходи до вирішення актуальних питань соціально- економічного розвитку. Утворенню такого уряду передує розробка і підписання коаліційної угоди двох (або й більше) партій.

Говорячи про «канцлерську демократію», варто завжди пам’ятати, що головною дійовою особою уряду, політичною постаттю країни є федеральний канцлер. Йому належить «директивна компетентність»: саме він визначає, якою має бути внутрішня і зовнішня політика держави, він несе за цю політику відповідальність. Чималий досвід саме такої демократії сприяв i тому, що ці засади партійно- політичної системи навіть не піддавалися сумнівам у ході входження земель колишньої НДР до складу й на конституційних принципах Західної Німеччини. Підкреслимо, що відповідно до конституційних вимог ФРН федеральний канцлер обирається бундестагом за пропозицією президента країни і останній офіційно призначає канцлера.

Члени уряду колективно й індивідуально несуть політичну відповідальність перед бундестагом. Але суттєвим є те становище, що канцлер і загалом уряд спираються на парламентську більшість. Тому провести своє рішення, наполягти на власному підході уряд має завжди таку можливість. Виходячи з цього, нескладно спрогнозувати прийняття того чи іншого рішення німецьким парламентом iз питань, законопроектів, що ініціює уряд. Скажімо, нелегко далися рішення бундестагу щодо участі військових підрозділів ФРН в «приборканні гуманітарної катастрофи в Косово» 1999 р., проте зовсім передбачуваним стало відповідне рішення парламенту щодо підтримки США у боротьбі із тероризмом і про відправку військового контингенту до Афганістану в 2001 роцi.

ТАК ВІДСТАВЛЯЮТЬ УРЯД НІМЦІ

Наступним, четвертим уроком демократії у ФРН постає конституційна норма конструктивного вотуму недовіри стосовно голови уряду. Слід відзначити, що це положення щодо можливостей вирішення парламентом питання зміщення федерального канцлера вистраждане німецькою історією першої половини ХХ століття. Цей принцип означає, що вимога конструктивності у питанні недовіри канцлеру полягає в одночасній наявності підтримки більшiстю депутатів бундестагу нового кандидата на цю посаду. Згідно з конституційними положеннями та вимогами, цей важливий принцип унормовує принципову складність повалення канцлера. Для досягнення цього новий претендент має спиратися на нову парламентську більшість. Інакше діючий федеральний канцлер залишиться на своїй посадi. Згідно з відповідною конституційною нормою між пропозицією про висловлення недовіри і виборами має пройти сорок вісім годин, тобто дві доби. Саме за цей термін має визначитися чи переформуватися парламентська більшість. При відсутності такої підтримки нового претендента висловлена недовіра не має ніяких кадрових наслідків.

Наголосимо, що положенням про конструктивний вотум недовіри автори основного закону втілили уроки і висновки з досвіду першої демократичної практики Німеччини, що зазнала невдачі. У період Веймарської республіки, тобто в 20-ті — на початку 30-х років ХХ століття, постійно утворювалися ситуативні парламентські більшості, які мали на меті повалити владу глави уряду. Водночас ті ж самі партії ніколи не могли домовитися про те, хто ж повинен очолити новий уряд. Це призводило до тривалої нестабільності й до частої зміни глави уряду. Конструктивний вотум недовіри, навпаки, постає гарантом стабільності уряду. Протягом півстолітньої історії ФРН до нього вдавалися лише двічі: у 1972 р., коли ХДС/ХСС зробили невдалу спробу скинути В. Брандта, а в друге — через 10 років у 1982-му, коли Г. Коль — цього разу успішно, замінив на посту тогочасного канцлера Г. Шмідта.

Положення щодо конструктивного вотуму недовіри вельми актуальним постає для вітчизняної практики, особливо з огляду як на вже чималий «досвід частих змін урядів», так і виходячи із нинішньої практики реформи політичної системи. Якби діяла відповідна норма у нашій країні, це мало б вельми позитивні наслідки. Так, постанова Верховної Ради України стосовно відставки глави і Кабінету Міністрів України вважалася б чинною лише за умови голосування й підтримки більшістю депутатів нового голови уряду, скажімо, не пізніше як протягом двох діб, тобто 48 годин.

Нинішня ФРН, відповідні засади успішного функціонування її державно-політичної системи можуть слугувати гідним прикладом для багатьох країн молодої демократії, зокрема для України. Українське суспільство, за наявності навіть більше 130 політичних партій спроможне сформувати засади дієвого парламентаризму, стійкого і демократичного розвитку. Передумовами цього, з огляду на досвід ФРН, є окрім іншого утвердження впливових народних партій, через які переважна більшість громадян могла б здійснювати своє волевиявлення, обстоювати власні та суспільні інтереси. Підвищення політичної культури, сповідування толерантності та верховенства закону — це ті складові, що дозволять громадянам, політичним партіям і різним органам державної влади знаходити шляхи до компромісів та досягнення консенсусу на шляху демократичного розвитку. Однак складається враження, що до цього ще зовсім далеко...