Володимир ШАПОВАЛ: «Вічних» конституцій насправді не буває...
— На мій погляд, щодо недоторканності депутатів місцевих рад двох варіантів бути не може. У грудні 1997 р. Конституційний Суд прийняв рішення у справі про Рахункову палату, згідно з яким недоторканністю в Україні користуються лише глава держави, народні депутати України (тобто члени Верховної Ради) і судді. І все. У сьогоднішньому випадку я розглядаю цю тему як суто політичний трюк. Вона стовідсотково приречена на те, що буде відповідне негативне рішення Конституційного Суду. Відверто кажучи, якби я був діючим суддею КС, я зробив би ще простіше. На мою думку, можна прийняти процесуальну ухвалу КС — і це буде правильно, адже відповідний закон було прийнято фактично в порушення згаданого рішення Конституційного Суду, ігноруючи це рішення — і звернутися до Верховної Ради щодо неприйнятності цього положення.
«ВЛАДУ — НАРОДУ!»
— Неабиякий резонанс у експертному середовищі викликало одне з останніх рішень КС — про те, що єдиним законним способом прийняття Конституції України є всеукраїнський референдум. Адже п'ять років тому КС мав щодо цього іншу думку...
— Якщо пам'ятаєте, в 2000 році президент підписав указ щодо питань, які виносяться на референдум. Цей указ було оскаржено в Конституційному суді. У мене таке було враження, що тоді деякі судді КС побоювалися референдуму щодо нової Конституції, боялися, що це призведе до ліквідації самого Конституційного Суду...
— Як таке могло бути?
— Це ви правильно запитуєте, але ж у страху, як кажуть, великі очі... Отже, частина суддів побоювалася, що буде або ж взагалі ліквідовано Конституційний Суд, або ж змінено порядок його формування. Ця проблема, до речі, виникала й під час обговорення конституційної реформи, — у деяких проектах внесення змін до Конституції були й такі пропозиції: половину з 18 суддів КС призначає президент, половину — парламент. Тобто судова «гілка» влади відсторонюється від цього процесу... Тому у 2000 році й прийняли рішення, у якому було визначено приблизно так: для того, щоб з'ясувати, чи можна приймати Конституцію на референдумі, потрібно провести референдум з питання, чи можна на референдумі приймати нову Конституцію. Класика Аркадія Райкіна: «Дайте мне справочку, что мне нужна справочка».
Але частина суддів вже на той час розуміла, що не можна категорично заперечувати можливість прийняття Конституції на референдумі. Це майже все одно, що заперечувати можливість взагалі прийняття нової Конституції. До слова, історія знає пару прикладів формально «вічних» конституцій, — однією з них є, наскільки пам'ятаю, конституція Мексики, яка — там так і записано — «не може бути змінена навіть революцією». До речі, ця конституція з 1917 року чинна й по сьогодні.
— Невже до неї за цей час не вносили правок?
— Дуже багато — кілька сотень. Тобто форма залишається, зміст же, безумовно, змінюється. Є практика — вона започаткована у Франції в 1875 році, у часи так званої Третьої республіки, і відтворюється у багатьох інших конституціях, коли встановлюють таким чином: «республіканська форма правління не може бути скасована». Тобто коли французам «набридли» імператори, вони вирішили у такий спосіб увічнити республіканський лад. Це застереження є і в чинній конституції Франції. Подібні положення є так званими незмінними положеннями основних законів. Але їх обсяг і зміст обмежений.
До слова — на це мало хто звертає увагу, — у статті 22 Конституції України визначено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Тобто положення про права і свободи людини і громадянина при внесенні змін до другого розділу Конституції можуть бути лише розширені за змістом. Водночас їх можна коригувати, прийнявши нову Конституцію.
У юристів є дві «технології»: перша — прийняття нового акту і, відповідно, скасування де-юре або де-факто попереднього однопредметного. У нашій законотворчості часто вживається інша «технологія»: Верховна Рада ухвалює рішення, виклавши «старий» закон у такій-то редакції, — і далі може йти практично новий текст. Тобто під виглядом повної ревізії приймається, по суті, новий закон.
Однак нова Конституція України може бути прийнята, на моє переконання, лише в один спосіб: так, як зазначив у своєму останньому рішенні щодо тлумачення положень, зокрема статті 5 Основного Закону Конституційний Суд. Хоча можлива часткова ревізія чинної Конституції шляхом внесення до неї змін за рішенням Верховної Ради. Але неможливо за парламентським рішенням повністю ревізувати Основний Закон, адже його перший, третій і тринадцятий розділи повинні змінюватися в інший спосіб, ніж решта. Якщо всі інші розділи може змінювати Верховна Рада — у два етапи (на одній сесії ВР потрібна абсолютна більшість, на наступній — кваліфікована), то перший, третій і тринадцятий змінюються на основі парламентського рішення, ухваленого кваліфікованою більшістю від складу ВР з його наступним затвердженням референдумом. Тому виходить, що прийняти нову Конституцію під виглядом повної ревізії чинної Верховна Рада не може. А зміна Основного Закону по частинах не буде прийняттям нової Конституції.
І другий дуже важливий момент. Конституція України 1978 року уповноважувала Верховну Раду приймати нову Конституцію України і вносити до неї зміни. Тому чинна Конституція абсолютно легітимна, оскільки була прийнята у встановлений попереднім Основним Законом спосіб. От якби вона приймалася на референдумі, тоді були б проблеми, зокрема юридичні. Але зараз Верховна Рада таких повноважень не має. Виникає питання: а хто має? От у частині третій 5- ї статті Конституції і визнано, що виключно народ має право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Що таке народ? З юридичного погляду, це, зокрема, виборчий корпус, сукупність виборців...
— Деякі експерти вказують на те, що Конституційний Суд не дав визначення поняття «конституційний лад»...
— Пані і панове, конституційний лад — це те, що встановлено Конституцією! У будь-якому підручнику про це написано! Чому Конституційний Суд не визначив про це у своєму рішенні, як кажуть, «у лоб», — можливо, це запитання до Конституційного Суду. Але для мене тут немає проблеми. Конституційний лад — це усі суспільні відносини, врегульовані конституцією, у зв'язку з чим вони набули характеру відповідних правових відносин. Є ще поняття «державний лад» — воно дещо інше за змістом. Це, власне кажучи, всі ті відносини, які виникають у процесі організації і діяльності державного механізму.
Отже, цитую відповідне рішення КС: «На думку Конституційного Суду України, положення частини третьої статті п'ятої треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади, може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі...». Усе чітко! Тим більше, що на сьогодні існує правова база для проведення відповідного референдуму, — закон про всеукраїнський і місцеві референдуми від 1991 року, який був реалізований уже двічі.
Відверто кажучи, я вважаю, що референдум — це своєрідний «гострий ніж», яким може бути травмований парламент. Громадянин може сказати: навіщо нам парламент, якщо можна закони приймати на референдумі? За радянських часів референдум не любили, — якщо ви помітили, до 1991 року жодного референдуму не проводили. Хоча Конституція СРСР 1977 р. передбачала, що «важнейшие вопросы государственной и общественной жизни могут быть вынесены на общесоюзный референдум». Річ у тім, що радами маніпулювати було значно легше, ніж референдумом. Референдум — це не зовсім радянський спосіб вирішення того чи іншого питання, тому до нього ставилися з пересторогою. З іншого боку, референдуми, проведені в деяких пострадянських країнах, певною мірою скомпрометували цей механізм безпосередньої демократії.
— Багато хто вважає, що і всеукраїнський референдум 2000 року був, так би мовити, «керованим»...
— Я спостерігав, як поводилися в кулуарах Конституційного Суду деякі учасники провадження, про яке йшлося. Один із викликаних до КС — голова однієї з ініціативних груп по проведенню референдуму 2000 року — кричав на члена ЦВК: «Ты мне пообещал, что меня не будут допрашивать, а меня...» Тобто я зрозумів, які засоби тоді застосовувалися. Було очевидно, що й дехто з того складу Центрвиборчкому тоді слухняно виконував вказівки... Але за умови, якщо референдум проводиться у повній відповідності з законом, у нормальному, так би мовити, суспільно-політичному режимі, — які можуть бути заперечення? Або треба сказати: у нас народу безпосередньо влада не належить. А належить тільки його обраним і призначеним представникам. Але ж представницька демократія теж може бути контрольованою, — це розуміли ще у XVIII сторіччі. Тоді ж з'явилися терміни «парламентська тиранія», «парламентська кліка»...
ПАРАДОКСИ ВІТЧИЗНЯНОЇ ДЕМОКРАТІЇ
— Ви хочете сказати, що нинішнім рішенням щодо 5-ї статті Основного Закону Конституційний Суд ніби розрахувався з народом за те, що заборгував йому п'ять років тому?
— Ні, думаю, боргу, в принципі, не було... Як на мене, нинішнє рішення було досить очевидним, хоча воно багатьом і не подобається. Хочу також наголосити, що ніякого — я відповідаю за свої слова — зовнішнього тиску або спрямованого впливу в цьому випадку на Конституційний Суд не чинилося. До речі, в політичних дискусіях на цю тему часто відбувається підміна понять. Наприклад, президент звернувся до КС з поданням. Поки не почалося провадження, для президента буде абсолютно нормальним сформувати свою активну позицію з цього питання. Це є форма доведення його позиції до відома не тільки Конституційного Суду, але й громадськості. І вважати це впливом на КС — абсурдно.
Я багато разів говорив, що жодне рішення Конституційного Суду не є ідеальним. Але ігнорувати їх не можна. Звичайно, якщо допускаються помилки, з часом їх потрібно виправляти, для цього є відповідні правові способи, можливо, й політичні засоби. Повертаючись до рішення, про яке йшлося, хотів би відкрити вам маленький «секрет»: у нас було бажання, була спроба — з боку зокрема колишнього голови КС — підтягнути всі «хвости». Одним з таких «хвостів» була справа, про яку йдеться. На жаль, через неповний склад КС рішення з деяких справ так і не були прийняті, і ці справи передані нашим наступникам.
— Річ у тім, що у нас, так би мовити, заведено у кожному подібному рішенні, зокрема Конституційного Суду, вбачати певний підтекст: мовляв, його напевне прийнято «під ситуацію», хтось це хоче використати у якихось своїх планах, схемах тощо...
— Я не можу виключити такий підхід стосовно всіх рішень Конституційного Суду. Більше того, у мене, я про це вам уже говорив, сформувалося внутрішнє переконання, що впродовж дев'яти років деякі рішення справді приймалися за принципом «вартує ложка до обіду». Але це конкретне рішення до таких не належить.
До речі, активність, скажімо так, навколо Конституційного Суду є, на мій погляд, парадоксальним свідченням демократичного суспільного розвитку. Мені важко уявити, щоб у деяких пострадянських країнах активно оскаржувалися у Конституційному Суді якісь акти президента тощо. Це свідчить також про те, що Конституційний Суд України перебував, можливо, у найскладнішому становищі серед усіх інших на пострадянському просторі, — окрім країн Балтії, де дещо інша ситуація. Я можу це стверджувати ще й тому, що був практично в усіх конституційних судах держав-членів СНД, зустрічався з колегами...
— Останнє, вже згадане рішення КС щодо здійснення влади народом було відповіддю не лише на запитання 60 народних депутатів, чи не обмежить зміна порядку обрання президента права народу, але й на прохання трьох громадян розтлумачити конституційну норму, згідно з якою єдиним джерелом влади в Україні є народ (5-а стаття Конституції). До речі, коли воно було зроблене?
— У кінці минулого року. Ці два подання надійшли майже одночасно і є близькими за предметом, тому їх і об'єднали. Цю справу — про здійснення влади народом — ми розглядали у закритій частині, намагаючись прийняти рішення, більше ніж на десяти засіданнях. «Пологи», як завжди, були важкі. Відповідні звернення не просто, як дехто зараз прагне подати, рік лежали, а потім Конституційний Суд, мовляв, вирішив комусь підіграти, щоб зламати конституційну реформу і т.п. Якби це рішення не було прийняте, десь через півроку новий склад КС продовжив би розгляд цієї справи, адже він не мав би права зігнорувати вже відкрите провадження. Що розпочалося б? Заяви на кшталт: «Конституційний Суд знову, за вказівкою президента, прем'єра, голови ВР, іншого «фігуранта» (потрібне підкреслити), повертається до ревізії конституційної реформи!..» Якби ж ми цю справу у будь-який спосіб, вульгарно, з порушенням процедури, припинили, розпочався б не менший галас. Тобто будь-яка наша дія в цьому випадку була б використана проти нас! І проти здорового глузду!
ПРО «БІЦЕФАЛІВ», «ЯНГОЛІВ» ТА ІНШИХ
— Як ви оцінюєте ступінь готовності гілок влади до зміни її моделі?
— Є певна небезпека. Наш парламент — дехто полюбляє вживати такий вираз — погано «структурований». Парламентські фракції часто справляють враження утворених з кон'юнктурних міркувань: під вирішення якихось групових або навіть індивідуальних завдань, на певний період тощо. Відповідальні на вигляд народні депутати говорять про гроші, які нібито «гуляють» у парламенті. До слова, дивно: компрометують владу, самі себе, — особисто я це не сприймаю. Виникає проблема: якщо з першого січня наступного року запрацюють механізми за змістом політичної реформи, а, швидше за все, так і буде, — уся ця проблема, як кажуть, неструктурованості може бути перенесена на уряд.
Я глибоко переконаний, що у виконавчій владі мусить бути жорстко вибудована вертикаль. У виконавчій владі існують такі поняття як підлеглість і підпорядкованість. Проте, згідно з конституційною реформою, запроваджується унікальна річ: шість порядків заміщення керівних посад у системі виконавчої влади. Рахуємо: прем'єр-міністр — в один спосіб. Члени уряду, крім міністрів оборони та закордонних справ, — у другий спосіб (пропонуються прем'єром). Міністри оборони та закордонних справ — пропонуються президентом — у третій спосіб. Голови Фонду держмайна, Антимонопольного комітету тощо — в четвертий спосіб. Керівники інших центральних органів виконавчої влади — в п'ятий спосіб. Керівники місцевих органів виконавчої влади — призначатимуться і звільнятимуться президентом — у шостий спосіб. У світовій практиці — максимум три способи, а зазвичай два: глава уряду — в один спосіб, решта відповідних керівників — у другий. У нас шість. Це може призвести до небажаних наслідків, зокрема до руйнування так званої виконавчої вертикалі.
А може, розпочати з іншого — принципово вирішити, чи в змозі парламент, який формується і функціонує в нашому пострадянському суспільстві, коли політична система ще, так би мовити, «флюїдна», коли політичні партії далекі від класичного розуміння партій, бути ефективним «провідником» уряду? Це питання не тільки для юристів. Чи не є важливим, щоб була чітка політична відповідальність Кабінету Міністрів за об'єктами і наслідками? Я скажу вам одну річ: коли в чинній Конституції виписували статус Кабінету Міністрів України (я був одним з так званих «літературних негрів» — членів робочої групи Конституційної комісії), фактично було поставлене завдання зробити так, щоби президент не ніс політичної відповідальність за діяльність уряду. Але водночас залишався центром щодо функціонування виконавчої влади. Так воно практично зараз і є. Тому й записали таку зовні дивну конституційну формулу (113-а стаття): «Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Але якби уряд був «вищим органом виконавчої влади», як, наприклад, встановлено у конституціях Чехії, Естонії тощо (і як, до речі, помилково пишуть деякі наші журналісти), у системі виконавчої влади формально не було б місця президенту. І це була б парламентська республіка. До речі, з 1 січня 2006 року відповідна норма чинної Конституції буде проблемною, оскільки місцеві органи виконавчої влади фактично не підпорядковуватимуться уряду. Кабмін не матиме, як ми вже говорили, організаційних і дисциплінарних важелів впливу на місцеві органи виконавчої влади, чим буде розірвано систему, про яку йдеться в статті 113.
Характерно, що таке або подібне конституційне «крутійство» можна спостерігати за змістом конституцій усіх членів СНД. Французи (вони перші прописували подібну норму під де Голля, до речі, він сам докладав до цього руку) вигадали для цього явища термін «дихотомія» (роздвоєність) виконавчої влади. Кажуть ще «дуалізм виконавчої влади», у нас один розумник назвав це «біцефалізмом» — двоголовістю... Але ж це патологія якась, чи не так? Тобто тут є проблема. Думаю, всі вже розуміють, що так звана політреформа робилася передусім для того, аби, за висловом відомого політика, «в янгола не виросли роги». Тобто в її основу покладено суб'єктивні підходи...
— Які ще конституційні норми, з погляду фахівця, який впродовж дев'яти років тлумачив Конституцію, потребують вдосконалення?
— Скажімо, дрібничка: на відміну від вітчизняних конституційних новел, у жодній конституції світу не йдеться про заступників голів парламентських комітетів, — це питання регламентного характеру. Я також не можу зрозуміти стару норму щодо депутатських запитів до президента. По-моєму, це форма політичного мазохізму, адже все відбувається за принципом «писатель пописывает, читатель почитывает», і ніяких реальних наслідків подібні звернення, як правило, не мають. У 86-й статті, де йдеться про запит народного депутата, сказано: має право звернутися із запитом, зокрема до керівників підприємств різних форм власності. Цікаво. Хтось, приміром, — приватний підприємець, до нього звертається народний депутат, і він повинен відповідати, а відповідь оголошується на засіданні парламенту... Це ж порушення ідеї непорушності права власності!.. Але ж у проекті Конституції йшлося про інше — про те, що народний депутат України (краще було б — група депутатів, але можна і так) має право на сесії Верховної Ради звернутися до Кабінету Міністрів України, — це називається, розпочинаючи з XVIII століття, «інтерпеляція». Смисл інтерпеляції в тому, що опозиція звертає увагу на прорахунки або провал у роботі окремого міністра або уряду в цілому. Уряд упродовж певного строку — звичайно до семи днів — готується до відповіді, потім відповідає у парламенті, там же відбувається обговорення, після чого може бути поставлене питання про вотум недовіри урядові. Тому в Конституції України наступна після 86-ї статті (про депутатський запит) 87-а стаття — про вотум недовіри, але вони в чинних редакціях виявилися не пов'язаними між собою. А запит до президента — це взагалі екзотика, немає такого у Європі... У нашій же Конституції, як результаті відомого політичного компромісу, подібних радянських «рудиментів» досить багато. Їх наявність спонукає до роздумів з приводу того, чи можна ситуацію виправити лише відповідним «латанням» Основного Закону.
Потрібно також, вважаю, запровадити положення про конституційну скаргу громадян. У нас такого інституту немає, хоча розмов з цього приводу було достатньо. Тому сьогодні Конституційний Суд займається, вибачте, конституційними «розводками» з питань повноважень — президента вліво, парламент вправо тощо. Між тим конституційна скарга громадян — це додатковий механізм захисту їхніх конституційних прав.
Не можу не зачепити судову реформу, точніше необхідність її забезпечення конституційними засобами. Але це окрема і дуже важлива тема.
