Поза правилами

Верховна Рада України четвертого скликання народилася явно не під щасливою зіркою. У її короткій історії ще не було сесії, яка б пройшла без гострих конфліктів. Український парламент працює в дуже специфічному режимі — від однієї кризи до іншої. І кожна нова парламентська криза стає чимраз глибшою, а вихід із неї знайти дедалі складніше.

Що це — тимчасові проблеми, викликані збігом обставин (президентські вибори, боротьба інтересів навколо політичної реформи), чи йдеться про складніші та глибинніші політичні процеси?

Відповідь дуже очевидна. Проблеми в роботі українського парламенту розпочалися не в грудні минулого чи навіть позаминулого року. Кілька гострих парламентських криз пережила і Верховна Рада третього скликання. Досить пригадати і першу спікеріаду, й «оксамитову революцію», і прийняття Земельного кодексу. Про нинішній склад Верховної Ради вже йшлося. Для нього парламентські битви (майже в буквальному розумінні цього терміну) стали вже буденним явищем.

У чому ж полягають причини криз, що регулярно повторюються в роботі Верховної Ради? Якщо відволіктися від конкретних приводів для зіткнень і пов’язаної з ними політичної риторики, то спільна та головна причина всіх парламентських криз у новітній українській історії — нездатність і небажання дотримуватися взаємоприйнятних «правил гри», шукати у разі необхідності компромісне рішення. Одна сторона (назвемо її умовно «більшість») пробиває вигідні для неї рішення. У багатьох випадках тиск на опонентів аж ніяк не відповідає традиціям і стандартам демократії, правової держави. Інша сторона (назвемо її умовно «опозиція») у відповідь починає застосовувати методи, так само далекі від норм та ідеалів парламентаризму. Причому надзвичайні, радикальні заходи (а блокування роботи парламенту варто зарахувати саме до таких) застосовують аж ніяк не для вирішення доленосних питань. Наприклад, для затвердження пропорційної виборчої системи. Якщо називати речі своїми іменами, то йдеться про найсправжнісінький політичний шантаж. Адже до подібних «способів переконання» можуть вдатися й їхні опоненти. І тоді — глухий кут.

Якщо парламентська більшість вдається до не зовсім коректних методів прийняття рішень, а меншість (опозиція) не приймає результатiв голосування або піддає обструкції саму процедуру нормальної роботи парламенту, то на вітчизняному парламентаризмі в його нинішньому вигляді можна поставити хрест. Непокоїть одне — цей хрест може з’явитися на могилі молодої української демократії.

Але, можливо, не варто сприймати чергову кризу в роботі Верховної Ради настільки драматично? Адже якщо звернутися до зарубіжного досвіду, то легко пересвідчитися, що й у практиці європейських демократій парламентські кризи є звичайним явищем (див., наприклад, статтю С. Солодкого «Парламентські кризи: як і чому це буває в Європі?», «День», 17 січня 2004 р.).

Утім, те саме можна сказати про абсолютну більшість країн, у яких існує хоч би часткова демократія і в парламентах представлена опозиція. Парламенти, як і люди, іноді хворіють. Можливо, саме в міжнародному досвіді ми зможемо знайти рецепти лікування явних і прихованих хвороб українського парламентаризму?

Логічно насамперед звернутися до політичної практики європейських країн. І не тільки через «європейський вибір» України. З багатьох причин (історичних, політичних, культурних) саме європейський парламентаризм є для нас нормативним зразком. Але наскільки коректно порівнювати парламентські кризи в Україні з практикою європейських парламентських демократій? По-перше, в країнах зі стійкими демократичними традиціями існують ефективні процедури вирішення парламентських криз (як формалізовані, так і неформальні), чого не скажеш про Україну. По-друге, — і це найголовніше, — природа парламентських криз у країнах із парламентською формою правління принципово інша, ніж в Україні. Як правило, йдеться про урядово-парламентські кризи, викликані однією з таких причин: розпадом правлячої коаліції, вотумом недовіри уряду, втратою урядом більшості голосів у парламенті або незадоволенням уряду законодавчою ефективністю парламенту. Вирішують кризу з допомогою відповідних процедур — заміни прем’єра, оновлення складу уряду чи правлячої коаліції або дострокових виборів.

У країнах із двопалатною структурою парламенту нерідкі колізії, викликані конфліктом палат у зв’язку з проходженням окремих законопроектів. У більшості випадків кризові ситуації вирішують шляхом переговорів і погоджувальних процедур, але іноді доходить і до розпуску парламенту.

Україна поки ще не є країною з парламентською або парламентсько-президентською формою правління, за яких уряд несе політичну відповідальність перед парламентом. Відповідно, не цілком застосовний до наших умов (на даний момент) і європейський досвід вирішення парламентських криз. Проте необхідність використання інституційних (процедурних) важелів вирішення парламентських криз (в тому числі і припинення повноважень парламенту) актуальна і для України, оскільки ні Конституція України, ні чинне законодавство не дають відповідного й адекватного політико-правового інструментарію.

Якщо шукати приклади для порівняння, то більш відповідними об’єктами здаються країни з президентською (або змішаною) формою правління, які не мають стійких демократичних традицій. Саме в цій групі країн найчастіше виникають кризові політичні ситуації, викликані прямими та прихованими конфліктами між президентами і законодавчими органами. Парламентські кризи при цьому зумовлені непримиренним конфліктом між прихильниками та противниками президента в законодавчому органі. Зовні це може мати ще «ефектніший» вигляд, ніж у нас. Наприклад, в Еквадорі в 1984 р. діяльність конгресу зайшла в глухий кут після того, як парламентські сесії були дестабілізовані вибухами бомб зі сльозогінним газом, сварками в залі засідань і демонстративним залишенням залу на знак протесту законодавців з обох сторін.

За даними дослідження авторитетного російського конституціоналіста О. М. Медушевського у разі парламентської кризи в умовах президентського режиму, щоб уникнути тупикової ситуації, глава держави може обрати низку способів, жоден із яких, проте, не сприяє демократичній стабільності.

Перший варіант — президент може спробувати обійти парламент (шляхом введення надзвичайного стану або управління на основі виключних законів). Опозиційні партії в такій ситуації неминуче виступлять проти глави держави, звинуватять його в порушенні Конституції. У країнах Латинської Америки такий конфлікт часто закінчується втручанням армії та встановленням диктатури (правлячої на основі надзвичайного стану). Прикладом може слугувати Колумбія, де президент часто проголошував стан облоги як спосіб правління без стримувань і противаг.

Другий спосіб — проведення президентською владою конституційних реформ для отримання ширших повноважень. У Латинській Америці це називається «іммобілізацією». Подібне відбувалося в Уругваї в 1967 р., у Колумбії в 1968 р., в Чилі за часів президента Е. Фрея (1964—1970). Нарешті, як приклад можна пригадати і «конституційну реформу» в Росії в 1993 р.

В Україні «іммобілізація» могла відбутися в 2000 р., але не відбулася через опір парламенту. Нинішня конституційна реформа повноважень президента не посилює, тому до даного способу вирішення парламентсько-політичної кризи її віднести не можна.

Третій спосіб вирішення конфліктів із законодавчою владою за президентських режимів — створення коаліційних урядів. Як показує досвід Колумбії, створення коаліційних урядів у країні з президентським режимом можливе, хоч і значно важче, ніж у парламентських системах. У нашому випадку є і квазікоаліційний уряд, проте вирішенню парламентської кризи це не сприяє.

Таким чином, і цей досвід не цілком адекватний українським реаліям. Водночас наведені приклади показують, що парламентська криза може перерости в кризу загальнополітичну і закінчитися встановленням авторитарного режиму.

Прихильники проведення в Україні політичної реформи стверджують, що перехід до парламентсько- президентської форми правління дозволить стабілізувати політичну систему, створить надійні механізми подолання парламентських криз. Частково це так. Багато що з досвіду європейських парламентських демократій, розглянутого вище, закладене в конституційних законопроектах, поданих до Верховної Ради, в тому числі й у відомому проекті № 4105. Проте реалізація політичної реформи в її нинішньому вигляді створює і нові ризики для глибоких парламентських криз.

Насамперед це стосується обрання президента парламентом. Світовий досвід показує, що в країнах із нестабільними демократичними інститутами ця процедура може спровокувати гострі політичні кризи.

У Туреччині в 1980 р. через непримиренність двох головних партій парламент кілька місяців не міг обрати президента. Інфляція досягла 130% за рік, вулиці захлеснула злочинність, розгулявся тероризм. У цій ситуації виступила армія, що відновила порядок, за який, однак, довелося заплатити суворим контролем і обмеженням прав громадян. Конституцію переписали таким чином, щоб запобігти в майбутньому виникненню парламентського тупика.

Законопроект № 4105 про внесення змін до Конституції України передбачає, що з 2006 р. президента обиратимуть у Верховній Раді. При цьому за новообраного главу держави повинні проголосувати не менше нiж 300 народних депутатів. Якщо цього не вдасться зробити протягом трьох місяців, парламент буде розпущено. В умовах наявної традиції жорсткого протистояння більшості й опозиції зробити це буде надто складно, отже, ймовірність розпуску новообраного парламенту дуже велика. Паралельно виникає ще одна серйозна проблема. Внаслідок необрання нового президента і розпуску парламенту, у влади залишається (з перевищенням законного терміну повноважень) раніше обраний президент, легітимність якого напевно жорстко оспорюватиме один із політичних таборів.

Тупикова ситуація може виникнути й у разі проведення парламентських виборів на пропорційній основі в єдиному загальнодержавному округу (з будь-яким виборчим бар’єром). Якби така виборча система діяла в 2002 р., то коаліція парламентської більшості могла бути створена тільки за умови союзу між блоками «Наша Україна», «За єдину Україну» та СДПУ(О), або на основі союзу нинішньої опозиційної трійки («Наша Україна», БЮТ і СПУ) та КПУ. І той, і інший варіант коаліції мають вигляд нереальних унаслідок глибоких політичних та ідеологічних протиріч між окремими її учасниками. Але навіть якби така коаліція і виникла (в тій або іншій конфігурації), то вона не змогла б проводити узгоджену урядову та законодавчу політику.

Як ефективний захід боротьби з кризовими явищами в діяльності Верховної Ради нерідко називають дисциплінарні санкції проти депутатів, які грубо порушують регламентні норми та порядок ведення засідань, а також використання спеціальних поліцейських підрозділів («парламентських приставів») для забезпечення порядку в залі засідань. Такий досвід накопичений у багатьох парламентах світу.

Наприклад, досить поширена практика тимчасового відсторонення депутата від участі в засіданнях парламенту, як правило, на термін не більше двох тижнів (подібні норми діють у Франції, Японії, низці інших країн). У деяких парламентах (зокрема в палаті общин Великої Британії) депутата можуть позбавити мандата, якщо його поведінку визнають «злочином проти парламенту».

Разом із тим слід відзначити, що подібні санкції застосовують надто рідко, у виняткових ситуаціях, з урахуванням того, що вони не повинні суперечити принципам парламентаризму та народного представництва. З іншого боку, і самі депутати здебільшого дотримуються чинних вимог і норм парламентської поведінки, визначених регламентом і політичними традиціями.

Запровадження дисциплінарних заходів по відношенню до депутатів (із закріпленням процедури їх застосування в Регламенті Верховної Ради) доцільне і в Україні. Але слід враховувати, що вони будуть ефективними лише в тому випадку, коли діятимуть проти окремих депутатів-хуліганів, а не проти цілих фракцій. Дисциплінарні заходи впливу не повинні бути палицею, спрямованою проти опозиції.

Одна з найважливіших умов подолання перманентної кризи в роботі Верховної Ради України — законодавче закріплення статусу та прав парламентської опозиції. Але і цього недостатньо. Доля українського парламентаризму прямо залежить від зміни моделі відносин між парламентською більшістю й опозицією. Для цього не потрібно чекати чергових президентських виборів або реалізації політичної реформи. І моральніше і вигідніше поважати одна одну сьогодні. Адже рано чи пізно більшість і опозиція міняються місцями.

Геральд Кречмер, автор нарису про партійно-фракційну систему в парламенті ФРН, відзначає у своєму дослідженні, що «до основоположних елементів демократичного парламентського права належить не тільки створення та практика легальної опозиції, а й виняткове повноваження на прийняття рішення та відповідальність парламентської більшості». Права меншості служать її захисту від свавілля більшості. Але і більшість у свою чергу отримує певні гарантії від обструкцій з боку меншості.

І ще одна повчальна цитата: «Опозиція повинна підкорятися рішенням, які законно прийняли представники її противників, але чим більшою мірою ці рішення ставлять під загрозу її свободу або її інтереси, тим більшу спокусу схитрувати, а в крайньому випадку — не підкоритися, але збунтуватися, вона відчуватиме. Свідоме підкорення меншості вимагає, щоб більшість, яка перебуває при владі, користувалася цією владою помірно» (Філіп Бенеттон, французький політолог).

Це азбучні істини парламентської демократії. На жаль, українські політики про них часто забувають. Сучасний український парламентаризм може бути малопривабливий. Але жертвуючи ним, ми жертвуємо і залишками демократії.