Парламентская или президентская?

Уже много сломано копий вокруг вопроса, какой должна быть Украина — парламентской или президентской республикой, но дискуссия все еще продолжается. Для того, чтобы ответить на этот вопрос, нужен глубокий анализ обеих форм правления, поскольку они имеют как недостатки, так и преимущества. Украинский опыт государственного строительства дает нам возможность обсуждать этот вопрос не только на теоретическом уровне. После принятия Конституции 1996 года Украина фактически стала президентской республикой, и мы можем оценить как «плюсы», так и «минусы» этой системы. С внесением изменений в Конституцию в 2004 году центр принятия политических решений переместился с Банковой на Грушевского, что превратило Украину в парламентскую республику. Со времени вступления в действие изменений к Основному Закону прошло уже достаточно времени для того, чтобы дать оценку и сделать первые выводы относительно этой формы правления.

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА

Конституцией, принятой Верховной Радой в 1996 году, президент был наделен большими властными полномочиями. Несмотря на то, что нигде в Конституции прямо не указывалось на то, что Президент Украины является главой исполнительной власти, вся исполнительная вертикаль была подчинена именно ему, поскольку он назначал премьер- министра Украины, членов Кабинета Министров Украины и руководителей центральных органов исполнительной власти. В соответствии со статьей 113 Основного Закона Кабинет Министров был ответственен перед президентом и подконтролен и подотчетен Верховной Раде. Перед новоизбранным Президентом Украины Кабинет Министров слагал свои полномочия. Следовательно, формирование исполнительной ветви власти и ее функционирование целиком и полностью зависели от президента. Отсюда можно заключить, что президент был и главой государства, и главой исполнительной власти. Премьер-министр Украины в этой системе не был самостоятельной фигурой и исполнял только вспомогательные функции.

Президент контролировал и правоохранительные органы. Он назначал Генерального прокурора Украины, правда, с согласия Верховной Рады, но практика пошла таким путем, что президент снимал генерального прокурора собственным указом, не ожидая на это согласия парламента. Очевидно, что в таких условиях генеральный прокурор был целиком и полностью зависим от президента Украины. Министра внутренних дел и главу СБУ президент имел право назначать и снимать самостоятельно. Понятно, что эти ведомства тоже были под контролем у президента и исполняли его волю. Также, в соответствии с п.17 статьи 106 Конституции Украины президент был Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил Украины и назначал и увольнял с должностей высшее командование Вооруженных Сил, а также осуществлял руководство в сферах национальной безопасности и обороны. В соответствии со ст. 107 Конституции президент был Председателем Совета национальной безопасности и обороны Украины и имел право формировать персональный состав СНБО.

Президент Украины имел существенное влияние и на судебную ветвь власти через систему финансирования судебных органов и процедуру назначения судей и председателей судов. Финансирование судебной системы осуществлялось через Государственную судебную администрацию Украины. Эта структура также была центральным органом исполнительной власти и потому целиком и полностью зависела от воли президента. Такая система давала возможность сосредоточивать в одних руках всю полноту власти в стране. При таких обстоятельствах государственная политика была понятной и прогнозированной. Одним словом, каким был президент, такой была и вся страна. С одной стороны, эта система обеспечивала стабильность государственной власти, а с другой — давала возможность президенту узурпировать власть. Контрольные функции парламента в то время были ограничены. Депутатские запросы и обращения, направленные в адрес руководителей центральных органов власти, довольно часто оставались без рассмотрения или чиновники ограничивались формальными отписками, особенно тогда, когда эти обращения поступали от народных депутатов, которые были в оппозиции к Президенту Украины. Такое поведение представителей исполнительной власти было понятным, поскольку их назначал и снимал с должностей президент, а парламент не имел реального влияния на эти процессы. При таких обстоятельствах народный депутат Украины, озвучивая свои депутатские запросы, мог только апеллировать к общественному мнению. Оперативно влиять на ситуацию у него не было возможности. Исполнительная власть в стране была неподконтрольной Верховной Раде и обществу, что было основным недостатком той системы.

ПАРЛАМЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА

Вместе с внесением изменений в Конституцию в 2004 году сместился и центр властных полномочий. Украина стала парламентской республикой. В соответствии со статьей 83 Конституции «В Верховной Раде Украины по результатам выборов и на основании согласования политических позиций формируется коалиция депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины». Коалиция депутатских фракций в соответствии с этой статьей вносит предложения президенту Украины относительно кандидатуры премьер- министра Украины и кандидатур в состав Кабинета министров Украины. Согласно новой Конституции, если в парламенте сформировалась конституционное большинство и внесло президенту соответствующие предложения по формированию правительства, то президент обязан внести представление о назначении премьер-министра Украины и членов Кабинета Министров. Отклонить кандидатуры должностных лиц, предложенные депутатским большинством, президент не может. У него есть только возможность отсрочить назначение правительства. Президент имеет 15 дней для того, чтобы проверить законность процедуры формирования коалиции и внесения предложения о назначении премьер-министра и членов Кабинета Министров. Если президентом будут обнаружены нарушения закона, которые можно устранить, то после их исправления президент обязан внести представление о назначении премьер- министра и членов Кабинета Министров Украины. Такой вывод можно сделать, исходя из содержания самой Конституции. Кандидатуру премьер-министра может предложить только депутатское большинство в Верховной Раде. Другой способ формирования правительства Конституцией не предусмотрен.

Может произойти так, что в течение определенного периода парламент не сможет сформировать коалицию и предложить президенту кандидатуру премьер-министра и членов Кабинета Министров Украины.

В таком случае Президент Украины имеет право досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины.

Следует отметить, что роспуск Верховной Рады — это право президента, а не его долг. Решение о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады президент принимает после консультаций с Председателем Верховной Рады Украины, его заместителями и председателями депутатских фракций.

Может ли президент прекратить полномочия Верховной Рады Украины по другим причинам, которые не предусмотрены статьей 90? Что он должен делать в том случае, если парламент окажется недееспособным, хотя для роспуска Верховной Рады предусмотренных статьей 90 оснований не будет? Очевидно, что президент в такой ситуации не может быть посторонним наблюдателем. Он получил доверие большинства граждан Украины и является наиболее легитимным должностным лицом, а поэтому должен принять меры для обеспечения нормального функционирования органов государственной власти.

Может возникнуть такая ситуация, что парламент окажется не легитимным, если в нем будет представлено менее 2/3 депутатов от конституционного состава. Статьей 82 Конституции Украины предусмотрено, что Верховная Рада является полномочной при условии избрания 2/3 депутатов Верховной Рады. Отсюда можно заключить, что если в Верховной Раде будет менее чем 2/3 депутатов от конституционного состава, то она является нелегитимным органом и не может выполнять возложенные на нее функции. Пока такой вариант можно рассматривать только теоретически. На сегодняшний день депутатский корпус сформирован на 99%, но такая ситуация может возникнуть, если часть депутатов сложит полномочия, а другие кандидаты в депутаты, которые есть в списке той или иной партии, откажутся от регистрации. Должен ли президент ждать месяц для того, чтобы убедиться, что депутаты в течение 30 дней не смогут начать пленарные заседания. Очевидно, что нет. Если станет очевидным, что парламент является нелегитимным, то понятно, что он не может проводить пленарные заседания. После консультаций с Председателем Верховной Рады Украины, заместителями председателя и председателями парламентских фракций президент должен распустить Верховную Раду. У президента есть еще один выход. Он может провозгласить всенародный референдум, на котором поставить вопрос доверия парламенту. Если народ выскажет недоверие Верховной Раде, то президент должен распустить парламент и назначить досрочные выборы.

Несмотря на то, что президент все еще остался довольно влиятельной политической фигурой, изменения к Конституции значительно урезали его полномочия. Сегодня основным рычагом влияния главы государства на политические процессы осталось только право назначать всеукраинский референдум и искать поддержку у народа. Согласно с нынешней Конституцией президент не может проводить собственную кадровую политику и быть гарантом соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Новая Конституция лишила его действенных рычагов влияния на силовые министерства и ведомства. Генерального прокурора Украины назначить на должность и уволить его с должности президент может только по согласию Верховной Рады. Назначение и увольнение главы Службы безопасности Украины он также должен согласовывать с парламентом. Назначение министра обороны Украины и министра иностранных дел Украины также зависит от доброй воли парламента. Очевидно, что решение Верховной Рады относительно назначения предложенных президентом кандидатур будет зависеть от политических сил, контролирующих парламентское большинство. В таких условиях президенту будет практически невозможно контролировать исполнительную власть. Следовательно, можно заключить, что изменения к Основному Закону значительно ослабили власть президента, но это не пошло на пользу народу. За короткий период действия новой Конституции Украина столкнулась с целым рядом проблем. На прошедших выборах ни одна политическая сила не получила конституционное большинство для того, чтобы иметь право единолично формировать правительство. Формирование и первой и второй коалиции сопровождалось социально-политическими кризисами. Так называемая «антикризисная коалиция» также не сможет преодолеть кризис. Дело в том, что регионы, коммунисты и социалисты имеют разный электорат и для того, чтобы остаться в большой политике, они вынуждены будут учитывать интересы своих избирателей, которые во многих случаях довольно существенно отличаются от интересов Партии регионов. И еще один момент, на который нужно обратить внимание. Для того, чтобы парламентская коалиция была стабильной, регионам недостаточно было договориться только с лидерами политических партий левой ориентации. Учитывая то, что и за коммунистов и за социалистов в основном голосовали люди, разделяющие их политические убеждения, если политика правительства будет противоречить интересам этих избирателей, то это может привести к распаду коалиции и прекращению деятельности правительства. Если учитывать нынешнее расписание политических сил в парламенте, то можно утверждать, что создать новую коалицию и сформировать правительство будет довольно сложно и потому снова может возникнуть вопрос проведения досрочных парламентских выборов. Следовательно, можно сделать вывод, что в Украине парламентская форма правления является менее стабильной, чем президентская, хотя это утверждение является справедливым и для других стран. Примером может быть Италия, в истории которой были периоды, когда правительства в этой стране менялись с очень большой скоростью. Очевидно, что частые изменения правительства отнюдь не могут способствовать развитию любого государства.

ВЫВОД

Учитывая вышеизложенное можно утверждать, что президентская форма правления является более стабильной и эффективной. Президент проходит процедуру двухтуровой системы выборов. Если в первом туре никто не набирает более 50% голосов избирателей, то проводится второй тур и уже по результатам второго тура определяют победителя. Таким образом, президент, получив поддержку большинства избирателей, становится самой легитимной политической фигурой в органах государственной власти. Опираясь на поддержку большинства граждан, президент имеет больше возможностей для того, чтобы организовать эффективную работу органов государственной власти. В отличие от парламентской коалиции, он может принимать решения единолично, конечно, делать это он должен в пределах Конституции и законов Украины. Это дает ему возможность по собственному усмотрению формировать правительство и подбирать лиц, которые будут воплощать в жизнь политику главы государства. За свои действия и за действия правительства президент несет ответственность только перед избирателями. Очевидно, что такая система является более стабильной, п о скольку ее функционирование зависит от одного человека, а не от нескольких политических сил. Вместе с тем эта система является достаточно гибкой, ввиду того, что она дает возможность оперативно реагировать на изменения в политической ситуации. О том, что президентская форма правления является более эффективной, чем парламентская, свидетельствует опыт государственного строительства зарубежных стран. В одной из самых высокоразвитых стран мира — США — именно президентская форма правления. Правда, единоличное правление имеет и свои недостатки. Оно может способствовать узурпации власти и перерасти в диктатуру. История знает довольно много таких примеров. В какой-то степени здесь можно привести и пример из истории современной Украины, имеется в виду период пребывания на должности Президента Украины Леонида Кучмы, когда он мог практически бесконтрольно управлять государством. В этот период нашей истории Украина была более похожа на неограниченную монархию, чем на президентскую республику.

Для того, чтобы никто не мог узурпировать власть и использовать ее не в интересах народа, человечество придумало довольно действенные механизмы защиты от злоупотреблений властью. На Западе это называют «системой сдерживаний и противовесов». Из-за конституционного распределения властных полномочий органы государственной власти контролируют друг друга, что, в свою очередь, облегчает контроль за ними со стороны общества. В Украине также нужно создать такую систему. За президентом целесообразно было бы оставить право на формирование правительства, а право назначения генерального прокурора Украины и министра внутренних дел оставить за парламентом. Через принятие законов и имея существенное влияние на Генеральную прокуратуру Украины и Министерство внутренних дел, Верховная Рада могла бы эффективно контролировать исполнительную власть, что, в свою очередь, свело бы до минимума уровень коррупции и различных злоупотреблений властью. Такая система дала бы возможность создать и эффективное правительство и обеспечить контроль за его действиями. Следовательно, можно сделать вывод, что изменения к Конституции нужно было вносить, но не нужно было менять систему. Сегодня уже является очевидным тот факт, что нынешняя форма правления является малоэффективной, и в ближайшее время нам все же снова придется менять Конституцию.