Бюджетирование по программе

55 украинских городов будут внедрять новый принцип формирования своих бюджетов. Намерение об этом они высказали, подписав на днях соглашение с проектом USAID «Реформа местных бюджетов», которая финансируется Агентством США по международному развитию. Проект действует в Украине уже 10 лет. В прошлом году к программе «Реформа местных бюджетов» привлекли «пилотные» 30 городов. Сейчас авторы проекта решили нарастить «обороты». А уже в следующем году намереваются приобщить еще столько же — 55 городов и охватить все регионы Украины.

«Проектанты» хотят «оздоровить» и существенно обновить отечественную систему бюджетирования, направить ее в новое русло. Конечно, такая деятельность зарубежных благотворителей была бы невозможной без законодательной базы. В 2001 году, когда был принят Бюджетный кодекс, который требовал использования программно-целевого метода (ПЦМ), соответствующего программного обеспечения в Украине не было. А в США этим методом давно пользовались. Хотя эта программа стоила американским налогоплательщикам, как отметил в разговоре с корреспондентом «Дня» советник по вопросам муниципального развития региональной миссии Агентств USAID Билл Шланскер, $14 миллионов. «Там, где мы работали в прошлом году, только компьютерной техники закупалось на 40 тысяч гривен для каждого города», — отметила в интервью «Дню» старший эксперт-аналитик по вопросам бюджета и финансов проекта «Реформа местных бюджетов в Украине» Олеся Голинская.

А какой «гешефт» от внедрения этого проекта в Украине получат США? Голинская отметила, что Америка — одна из наиболее «продвинутых» в вопросе бюджетирования стран, «заинтересованная в переходе финансовой системы нашего государства на международные стандарты».

В чем же суть перехода от постатейного (традиционного для нас) метода распределения бюджетных средств на программно-целевой? Всем нам известно, что традиционный бюджет утверждается на один год. Его целью является сохранение сети учреждений, их организационной структуры и обеспечения их деятельности. Внимание сосредотачивается на затратах и административных потребностях, которые обычно определяются с использованием «норм», в частности — расходы на выплату заработной платы, оплату коммунальных услуг и услуг связи, на приобретение материалов и тому подобное. Если представить все учреждения бюджетной сферы как определенную систему, то окажется, что традиционный метод бюджетирования обеспечивает существование этой системы ради нее самой, а не ради достижения каких-либо целей. Программно-целевой метод начинается с определения одного или нескольких задач: что (или кого) сначала нужно поставить на ноги — образование, медицину или крыши на домах отремонтировать? Для разрешения этих задач и разрабатываются ориентированные на результат бюджетные программы. Бюджет формируется исключительно на их основе. Структура разработанных программ согласовывается с определенными приоритетами, планами социально-экономического и стратегического развития региона. Для каждой программы определяют цель и формулируют задачи, выполнение которых обеспечит достижение поставленных целей. Важным обязательным элементом программы является установление показателей выполнения программ, по которым определяют, были ли достигнуты цели. Голинская уверена, что переход на такой метод позволит улучшить наполнение и выполнение бюджета, сделает местные финансовые органы более самостоятельными в распределении средств.

В то же время в городах Украины существует ряд проблем, связанных с имплементацией этого проекта. Директор региональной миссии USAID Эрл Гаст отметил, что Бюджетный кодекс улучшил ситуацию с внедрением программно-целевого метода. Но, по его мнению, еще существуют ощутимые преграды нормативно-правового характера. «Остается проблема двусмысленности, связанная с распределением полномочий, ответственности за предоставление услуг между различными уровнями власти, — говорит он. — Хотя бюджетный кодекс предусматривает, что государство должно обеспечивать компенсацию местному самоуправлению за дополнительные расходы, которые вызваны решениями центральной власти, процедура такой компенсации не определена». Как следствие, местная власть остается без достаточных ресурсов, чтобы выполнить эти недофинансированные проекты. Вторая группа препятствий связана с неэффективным осуществлением бюджетной деятельности именно на местном уровне. Хотя бюджеты общин сейчас получили большие полномочия, механизм, по которому осуществляется их выполнение, все еще остается советским «наследством». Не хватает также соответствующих измерений результативности распределения бюджетных средств.

Председатель Ассоциации финансистов Украины Татьяна Таукешева подсчитала, что на сегодня уже двадцать городов составили стандартный бюджет и одновременно бюджет по новому методу. Ведь у них нет полномочий работать только по новой схеме — на законодательном уровне еще не принята единая классификация. «Составление бюджетов в двух этих направлениях — трудная работа», — отметила Таукешева. Ведь в среднем городской бюджет содержит от 10 до 35 программ. Однако по большому счету, мэры городов, участвовавшие в подписании соглашения, удовлетворены предоставленной им возможностью и возлагают на программно-целевой метод немалые надежды.

Мэр города Бердянска Валерий Баранов имеет солидный опыт участия в проектах USAID. В разговоре с «Днем» он отметил, что его город уже давно работает по новой системе бюджетирования. А теперь вот всей общиной решили окончательно оформить, так сказать, свои «отношения» с проектом, получив соответствующее программное обеспечение. «Эта программа для нас важна тем, что позволяет нашим сотрудникам повысить профессиональный уровень и получить программный продукт и новую оргтехнику, — говорит он. — Если правительство в этом нам не поможет, то мы будем искать другие пути». «При условии сотрудничества с этим проектом, — считает Баранов, — будущее Бердянска станет хотя бы более прогнозируемым» .