Ані селищ, ані міст
Що не так із домінуванням громади в децентралізації?
Цей блог я замислив як привітання до Дня місцевого самоврядування, яке в нас відзначають 7 грудня. Проте на урядовому сайті «Децентралізація» з’явився проєкт змін до Конституції, і я не міг не відгукнутися. Ця схема змін невдовзі стане законопроєктом, який буде зареєстрований у Верховній Раді. Тоді ми побачимо повну версію запропонованих новацій, а поки що доводиться вдовольнятися конспектом.
У преамбулі до короткого викладу документа говориться, що це – результат півторарічної праці його авторів. І що перш, ніж звести все під одну обкладинку, вони проводили чисельні консультації на місцях. Чесно кажучи, я не дуже вірю в подібну сумлінну працю. Принаймні я, як людина, що «собаку з’їла» на темі місцевого самоврядування і є одним з авторів ХІ розділу Конституції, вперше бачу ці нотатки.
І вони мене відверто дивують. Але давайте разом розберемося, що не так із запропонованою концепцією, що в ній можна залишити, а що краще змінити просто зараз.
Місцева влада для мене – це тріада, яка складається з таких наріжних каменів: рівнів, повноважень та фінансів. Глянемо, що пропонує урядова концепція по кожному з цих пунктів.
РІВНІ ВЛАДИ. НОВИЙ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ
За задумом авторів, адміністративно-територіальний устрій України має зазнати докорінних змін, і це буде відображено в Конституції. Громади – повіти – області: саме так виглядатиме влада в нашій державі, якщо парламент, звісно, знайде 300 депутатів, готових натиснути кнопку «за».
Громада визнається первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України, територіальною основою для місцевого самоврядування. Таке визначення громаді в Конституції Україні дається вперше. І я можу тільки аплодувати тому, що ті об’єднані територіальні громади, які почали кілька років тому й які не були відображені в Конституції, набудуть нарешті легітимности.
Це – плюс, проте є й мінуси.
Нинішня 133 стаття Конституції говорить про те, що систему адміністративно-територіального устрою України складають АР Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища та села. В новій же редакції не згадані ані міста, ані селища, ані села. То чи означає це, що міста, селища й села випадають із адміністративно-територіального устрою взагалі?
Вочевидь, саме це й мається на увазі. Громади поглинатимуть міста і села, виникатимуть конгломерати, які знищать самобутність окремих населених пунктів. Однак річ не лише у втраті автентичності, річ головним чином у тім, як будуть перерозподілені повноваження.
Очевидно, що по всій країні відбудуться вибори голів громад, оскільки ця посада – «голова громади» – набуде нової, більшої ваги. Голова очолюватиме раду громади, в якої також буде свій виконавчий орган. Що ж стосується нинішніх мерів, то вони, слід думати, залишать свої посади – можливо, внаслідок позачергових виборів голів громад.
Громади будуть об’єднані в повіти (нинішні райони), а повіти – в області. Кількість районів Верховна Рада радикально зменшила в липні 2020-го, залишивши з 490 адміністративних одиниць лише 136. Чи стануть всі вони автоматично повітами, чи на нас чекає ще одне укрупнення – наразі невідомо.
Що стосується областей, то їх кількість зберігається, і зміни торкнуться лише назви двох із них: Дніпропетровська область стане Дніпровською, а Кіровоградська – Кропивницькою. Водночас я переконаний: якщо вже затівати реформу, то має сенс розбити області-гіганти на дрібніші одиниці. Це стосується передусім Донецької, Харківської, Запорізької областей. Водночас Кривий Ріг заслуговує на те, щоби стати обласним центром, і щоб Краматорськ та Маріуполь стали новими «столицями» розділеної Донецької області.
Із такими пропозиціями я виступав давно, бо переконаний: подрібнення регіонів стало би основою їх зближення і зміцнення, хоч як парадоксально це звучало. Ми могли би попередити сепаратистські настрої, якби формували області довкола міст, до яких вони тяжіють як до свого історичного центру. Втім, повернемося до змін, запропонованих урядом.
ПОВНОВАЖЕННЯ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ: ДУБЛЮВАННЯ ЧИ ПЕРЕРОЗПОДІЛ?
Вище я вже зазначив, що неважливо, як називатимуться одиниці нового адміністративно-територіального устрою. Неважливо, буде Київ містом чи громадою. Важливо, хто і як управлятиме столицею, а також всіма іншими громадами. Але інформації щодо розподілу повноважень в урядовому проєкті змін я якраз і не знайшов. Тут одна суцільна лакуна.
Відомо, що громадою керуватиме її голова та очолювана ним рада. Відомо, що при раді буде сформований виконком. А як будуть сформовані повітові та обласні ради? І в чому полягатиме їх функціонал? На це відповідей поки що нема. Є інформація лише про те, що місцевих державних адміністрацій більше не буде – їх роль виконуватимуть виконавчі комітети рад.
От тільки навіщо тоді було ухвалювати в першому читанні новий законопроєкт про місцеві державні адміністрації? Навіщо ламати списи довкола закону про столицю та розділення посад мера Києва і голови КМДА? Адже КМДА, як і решта адміністрацій, може бути розформована, а місце мера посяде голова громади.
На додачу до всіх новацій вводиться посада префекта. Кандидатів на посаду префекта відбиратимуть на конкурсних засадах, але переможця визначатиме президент або уряд (тут концепція до кінця іще не пропрацьована). Префект призначатиметься на три роки (тоді як голів громад обиратимуть на п’ять років) і наглядатиме за тим, щоби дії органів місцевої влади відповідали законам та Конституції України.
А в разі, якщо вони не відповідатимуть, префект матиме право звернутися до суду і через суд зупинити дію того чи іншого акта. В такий спосіб, на моє переконання, префект дублюватиме функції прокурора, і потреби в його посаді немає в принципі. (До речі, а якою буде сітка самої прокуратури: чи збережеться прокуратура районна, обласна тощо?).
У деяких країнах, наприклад, у Франції інститут префектів функціонує достатньо успішно, можливо, він приживеться й у нас, та все ж його впровадження видається зайвою розкішшю. Але головне питання, яке турбує мене, лишається відкритим: як відбуватиметься одночасний демонтаж старої системи влади та розбудова нової?
Моє основне зауваження до проєкту змін полягає в тому, що він не містить відповідного алгоритму. А між тим вкрай важливо розуміти, в які терміни відбуватиметься передача влади, яким буде механізм перетікання повноважень від старих районних чи обласних рад до новосформованих? Особливо це болісно і непросто в тому випадку, коли йдеться не лише про зміну вивіски, а про створення нової адміністративної одиниці, нової громади, в якій новообраний голова прийматиме булаву від відставленого мера абощо.
Моє побоювання полягає в тому, що внаслідок реформи, проведеної недбало і «під дати», частина майна старої ради зникне ще на півдорозі до нової. І потім хтось недорахується землі або коштів на банківських рахунках, або іншого рухомого чи нерухомого майна.
А все тому, що подібні пертурбації мають відбуватися дуже виважено. Після справжніх, а не удаваних обговорень громадськості. Як це свого часу відбувалося, приміром, у Польщі. Наші ж реформатори надто поспішають впровадити зміни – так, вони вже назріли і навіть перезріли, але це не означає, що децентралізацію слід проводити похапцем. Результат усе одно не буде досягнутий.
ФІНАНСИ ЯК ОСНОВА НЕЗАЛЕЖНОСТІ РЕГІОНІВ
Я завжди казав про те, що реальна незалежність органів місцевого врядування починається з незалежності фінансової. Проте й тут так само задум останніх змін до Конституції зрозумілий не цілком.
Від нинішньої норми про те, що «держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування» ми дрейфуємо до нового формулювання – «держава забезпечує співмірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень місцевого самоврядування», і мені здається, що в другому випадку втручання держави в фінанси «на місцях» тільки посилюється.
Загалом по фінансах питань не менше, ніж по розподілу повноважень. Якою буде угода між органами місцевого самоврядування та державою? Держава надає медичні послуги чи, скажімо, послуги соціальні, а органи місцевого самоврядування обраховують, скільки на це знадобиться коштів, і держава бере зобов’язання щорічно передбачати в бюджеті відповідні суми? Чи все відбуватиметься якось інакше?
Доки ми не матимемо відповіді на всі ці питання, оцінити належним чином те, що напрацювали автори змін до Конституції, не вийде. В їхніх задумах є раціональне зерно, але водночас – й забагато прогалин. І в деяких питаннях (наприклад, у питанні префектів) держава не тільки не ослаблює свій тиск на регіони, а навпаки – посилює його.
У психології останнім часом часто говорять про токсичних батьків, які надмірним контролем та безпардонним втручанням в діла дітей демотивують їх і обтинають їм крила. Мені здається, що всі роки існування української незалежності вона має над собою такого ж токсичного персонажа – центральну владу як збірний образ. Тобто не конкретну персоналію, не одного якогось президента чи прем’єра, а узагальнений спосіб дії тих, хто, змінюючись на посаді, продовжує перебирати на себе всю владу і всі можливості.
А з такими настроями децентралізацію не проведеш і владу на місця не передаси. Доведеться обирати: або прагнення до тотального контролю, або вільний розвиток одиниць соціуму. І третього тут не дано.
