Сім раз відмір, а один раз відріж…

В основі Конституції держави має бути адміністративно-територіальний поділ

Саме так говорить прадавня народна мудрість. Саме таким принципом користується мудра людина у повсякденному житті. І кому, як не українській владі, ставити такий принцип у роботі на перше місце.

В основі Конституції держави має бути адміністративно-територіальний поділ.

Якщо Богдан Олександрович Кравченко, про якого ми недавно розповідали (), не знайшов себе в Україні, то в нашій державі було та й є достатньо людей, які знають, що черговим латанням Конституцію України не виправиш. Нам вкрай потрібний новий закон, не той, який був прийнятий у 1996 році, як закон Української Радянської Соціалістичної Республіки, хоча ми вже на той момент були незалежними. У нас було і є досить багато людей в інтелектуальному середовищі, які не раз задумувались над тим, якою має бути нова українська Конституція, або навіть точніше не нова, а справжня, без пострадянського минулого.

Я багато спілкувався з людьми, яких, на жаль, на сьогодні немає в нашому житті.

Це такі постаті як: Олександр Вікторович Задорожній – український юрист, політик та науковець, завідувач кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка; 

Віктор Лаврентійович Мусіяка  –  український політик, один з авторів тексту Конституції України, професор Києво-Могилянської академії, безумовно, людина-легенда конституційного процесу і його книга «Антологія конституційного процесу в сучасній Україні» до цього часу є тою, яка, мабуть, визначає основні віхи державотворення нашої країни;

Станіслав Володимирович Шевчук – український юрист, суддя Конституційного Суду України, доктор юридичних наук, професор кафедри загальнотеоретичних та державно-правових наук правничого  факультету Національного університету «Києво-Могилянська Академія»;

Володимир Григорович Буткевич – український учений-правник, доктор юридичних наук, професор, політичний і громадський діяч, академік, суддя Європейського суду з прав людини.

Ну, і, звичайно, ті люди, які брали участь у творенні першої Конституції, і ті, котрі прекрасно розуміли, якою повинна бути справжня Конституція. І тут варто згадати ще дуже молодого, але дуже перспективного політика, з величезним почуттям відповідальності, та з величезною мірою власної гідності – мова йде про Романа Петровича Безсмертного.

Не можна не згадати й Ігоря Рафаїловича Юхновського, про якого я вже багато говорив й говоритиму далі.

Так-от адміністративно-територіальний устрій, який був і який є в нашій країні, має змінити інший – новий, той, що забезпечить можливість насамперед збору податків. Адже, як ви пам’ятаєте, і ми говорили про це в попередніх розділах, що головне завдання громади – це збір податків.

Податки з прибутків з усіх видів діяльності, починаючи з окремого громадянина і закінчуючи великими корпораціями, а також прибутками самоврядних адміністративно-територіальних одиниць. З іншого боку, справжній адміністративно-територіальний устрій (поділ держави) спроможний  спланувати і створити контрольовану систему послуг від найвищого рівня організації держави через проміжні рівні  і аж до окремої родини.

Нову систему, справжню, адміністративно-територіального устрою України повинні складати: Автономна Республіка Крим, області, міста-громади, райони, громади села. Влада в державі є сумою влад самоврядних одиниць: громад, районів, міст-громад та державної влади. Саме  ці основи я і «витягнув»  із мого безцінного спілкуванням з І.Р.Юхновським.

До складу бюджету України мають входити державний бюджет та бюджети самоврядних одиниць: громад, районів, міст-громад. Адміністрації областей є сполучною ланкою між державною владою  та самоврядними одиницями. І це, мабуть, було те питання, стосовно якого ми з Ігорем Рафаїловичем багато дискутували. І я прийшов до висновку, що нам не потрібна адміністрація області. Ігор Рафаїлович же вважав, що вона обов'язково має бути.

Бюджет області, звичайно, має бути, але в моєму розумінні він ґрунтується на обласній раді і виконавчому комітеті, і складається з відрахувань від районів, міст-громад які територіально входять до складу області та з відрахувань із державного бюджету. Чому саме таке формулювання докладно  розкажу трохи пізніше.

Тепер більш докладно: отже, найменшим населеним пунктом, що є адміністративною одиницею, є село. Староста села обирається сходом мешканців села і терміном на три роки, а не так, як сьогодні, коли новообрана рада громади за поданням голови громади призначає старосту села.

Дуже часто і густо ця людина не підтримується місцевими жителями, тому, на мою точку зору, староста села повинен обиратися людьми зі свого ж села. Проте він може бути відкликаний не раніше, ніж через рік з моменту його обрання, якщо люди побачать, що це не та людина. Я бачив багато таких випадків.

Староста села організовує і забезпечує усі сфери життєдіяльності села. Він одержує договірну плату від громади, а не бюджет, який він придумав, що може суттєво відрізнятися від доходів людей села, які живуть в цій громаді. Власністю ж села є земля. Податок на землю зараховуються до доходів села.

Найнижчою адміністративно-територіальною одиницею в Україні є громада, про яку вже згадувалася у наших попередніх статтях. Громада – це територія і населення. Представницькою владою громади є рада громади, старости сіл входять до складу ради громади з правом дорадчого голосу.

Зараз я вам все розповідаю так, як повинно бути, а не як є на сьогодні. Раду громади має очолювати голова громади. Він формує виконавчий комітет. Склад і структура не є довільною, вона затверджується радою громади відповідно до типової структури і складу виконавчого комітету громади, що визначається Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». Старости сіл утворюють раду старост при голові громади з правом дорадчого голосу. Громада як базова ланка самоврядування – є самодостатньою і має необхідну фінансову основу для своєї діяльності. Нагадаю, що з 2015 року, коли розпочалася децентралізація, до виборів 2020 року, з новостворених громад лише 30% були економічно самодостатніми, а 70% не мали збалансованих бюджетів.

Доходи, що залишаються в бюджеті громади, залишаються для забезпечення виконання її обов'язків перед своїми мешканцями, але бюджет громади має бути бездефіцитним, і має формуватися на основі державних стандартів видатків на одного мешканця, незалежно від того, де він проживає, чи в селі, чи в місті, у маленькому, чи великому населеному пункті, його рівень і стандарти життя мають бути однаковими.

Податкова адміністрація громади спроможна проконтролювати сплату податків кожним членом громади, який одержує прибуток від своєї діяльності. Ще раз наголошую, що не каральна податкова адміністрація з податковою міліцією з розслідуванням і багатьма іншими методами демотивації сплачування податків, а податкова адміністрація громади, де люди живуть і працюють в одній місцевості.

В обов’язки громади входить забезпечення швидкої і легкої доступності мешканців населених пунктів, що входять до складу громади, до різних послуг: дитячих дошкільних закладів, догляду за особами похилого віку, освіти в початкових, середніх і вечірніх школах, закладів первинної медичної допомоги, торгівлі товарами першої необхідності тощо. Громада розвиває вивчення ремесл і створює відповідні школи. Власне те, що робив Андрей Шептицький у кінці 19-початку 20 століття.

Громада має відповідати за планування і використання землі, охорону довкілля, утримання внутрішніх доріг, побутове забезпечення (джерела тепла, води і електроенергії; каналізація, вивіз сміття, протипожежна охорона, санітарний контроль, профілактика) та всього того, що стосується щоденного життя громади.

Громада має делеговані вищими органами повноваження, на виконання яких до бюджету громади мають надаватися від цих органів відповідні кошти. До головних делегованих повноважень належить організація та функціонування шкіл базової освіти. Як ми вже з вами згадували попередньо, саме базова освіта має бути одним із ланцюжків, що з'єднують і формують основу держави.

Доходи бюджету громади мають складатися з власних джерел та відрахувань з бюджету району та бюджету держави, і визначаються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». Плата за землю є однією з основних статей доходів бюджету громади. Я хочу наголосити, що ми розглядаємо плату за землю, як за паї, а не як за сільські городи. Змушувати людей платити з городу, який на даному етапі є багато в чому інструментом вживання та історично таким був, немає ніякого сенсу. Але вся земля, яка була розпайована, незалежно від того, чи працює на тому паї одноосібник, чи невеликий фермер, чи велике сільськогосподарське підприємство – всі повинні сплачувати обов'язково податок до місцевого бюджету.

Базовими адміністративно-територіальними одиницями самоврядування в державі є: громади, міста та райони, які складаються з громад, громади-міста та формуються за постановою Сенату України. Дивне для вас слово, хтось вперше чує. Але я пізніше я розкажу, що це таке.

Громада-місто може приєднувати до себе приміські населенні пункти. Район та громада – місто мають всі структури вертикалі влади в державі. Райони та громади-міста утворюють області. Ми довго думали, чи має бути область в Україні, але за прикладом Польщі, де довго тривала дискусія, чи потрібні воєводства, ми прийшли до висновку, що є повноваження, які не можуть бути віднесені до району і тим паче до сільської громади, чи громади-міста, і ці повноваження мають бути на рівні області.

Представницькою владою в районі є районна рада. Вона затверджує бюджет району. У районі збираються усі податки, що сплачуються в результаті життєдіяльності району, окрім тих, що збираються в громадах. Теж дуже схоже до Польщі, тому що там ґміна – це громада, а район – це повіт, де місцеві громади мають право знімати місцеві податки. Більше ж місцевих податків має знімати якраз громада. Ґміна також має право знімати місцеві податки, але область чи воєводство ні.

Одна частина із цих податків, але не менше половини, має залишатися в бюджеті району, а друга частина відраховується до бюджету держави. Районна рада має розглядати і затверджувати бюджет району, аналізувати бюджети громад, що входять до складу району на предмет спроможності та виконання зобов'язань по відношенню до населення громад і з метою вирівнювання доходів, забезпечувати відповідні перерахування до бюджету громад з бюджету району. Чому це потрібно?

Тому що, починаючи з 2015 року і далі, у хвилях «нарізання» громад було чітко зрозуміло, що іде нарізання багатих громад, навколо багатих сіл, але ті, які слабкі, які не мають інфраструктури при такій адміністративно-територіальній реформі просто приречені загинути. Ми, як держава, не можемо цього допустити. Тому бюджет кожної громади має бути бездефіцитним. Районну раду очолює голова району, який одночасно є головою виконавчої влади району. Виконавчою владою в районі має бути виконавчий комітет. А голова району є головою виконавчого комітету району.

Силовою структурою району є поліція району, яка виконує патрульну та постову службу в  районі. Керівник поліції підпорядкований вищому поліцейському керівництву, але підзвітний районній раді. Тобто людина, яка не відповідає запиту місцевої громади (людей, які проживають на території району) може бути тим, хто отримає вотум недовіри. І вище поліцейське керівництво має таку людину відкликати  й зняти з посади.

Виплати села за землі села, ріллю, пасовище, ліси, водойми спрямовуються на розвиток безпосередньо цього села. Голови громади і району мають бути відповідальними за рівень культури землеробства, лісництва, рибальства на територіях відповідної громади і району. За створення навчальних центрів, землеробської та лісогосподарської культури, за розвиток харчової та деревообробної промисловості на базі відповідної сировини, що видобувається в громаді і в районі. Відповідати за розвиток ремесл притаманних громаді і району, за збереження етнічних особливостей, побуту, культури, за підтримку та розвиток фермерських господарств та кооперативів.

Район же є центром збору, обміну і використання інформації про ринок товарів і послуг, про потреби громад в галузі середньої спеціальної та вищої освіти, наданні медичних послуг вищої кваліфікації,  розвитку спорту і туризму.

І що тут важливо? Так це те, що розміщення центрів одиниць самоврядування громад та районів, має здійснюватися за принципом рівновіддаленості. Адміністративний центр громади має знаходитись у місцевості рівновіддаленій від населених пунктів, що входять до складу громади.  Адміністративний центр району, як правило, має бути рівновіддаленим від центрів громад.

Представницькою владою в громаді-місті є рада міста. Кількість депутатів ради міста має визначатися Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».  Рада міста  затверджує бюджет міста. У громаді-місті збираються всі податки, що сплачуються в результаті життєдіяльності громади-міста.  Одна частина з них, але не менше половини, залишається в бюджеті громади-міста, а інша відраховується в бюджет держави. Раду міста очолює мер міста, який одночасно є головою виконавчої влади міста. Мер міста одноособово формує органи місцевого самоврядування. Відповідно до структури, яка затверджується радою міста за поданням мера міста відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Тому ще раз акцентую увагу, наскільки важливо правильно і ґрунтовно виписати Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». Жодна влада в державі не може усунути мера з його посади інакше, як за рішенням суду, або шляхом дострокових виборів за ініціативою не менше 2/3 складу ради міста.

Силовою структурою міста є поліція міста, яка виконує патрульну і постову службу.  Знову ж, вона має звітувати раді міста і функціонально підпорядковуватися Національній поліції України.

Виконавчими органами громад, районів та громад-міст є виконавчі комітети, утворені за рішенням відповідних рад. Виконавчі комітети є юридичними особами у межах своїх повноважень, мають діяти самостійно і нести відповідальність за свою діяльність відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Типова структура виконавчих комітетів, структура та число спеціалізованих управ, які входять до складу виконавчих комітетів, відповідно в громаді, районі та громаді-місті, та їх обов'язки мають визначатися знову ж таки Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Громада, район та громада-місто мають делеговані вищими органами повноваження, на виконання яких із бюджетів вищих органів до бюджетів громади, району та громади-міста мають виділятися відповідні кошти. До делегованих повноважень належать організація та функціонування шкіл базової освіти, утримання та збереження об’єктів комунікацій транспорту, енергії, інформації, виплати державних пенсій тощо. До складу ж виконавчого комітету кожної самоврядної одиниці громади, району, громади-міста має входити секретар, що делегуються на цю посаду секретарем вищої інстанції.

Це новий суттєвий елемент у системі самоврядування. Секретар виконавчого комітету є відповідальним за документообіг відповідно громади, району, громади-міста, зміст якого повинен відповідати Конституції та законам держави і постанов вищих органів. Секретар виконавчого комітету має мати належну для своєї діяльності освіту і не може належати до будь-якої політичної партії. Житло секретаря виконавчого комітету є службовим.

Якщо вам це здається чимось дивним, то я вам хочу нагадати, що така позиція у місцевих радах ще недавно (30, 40, 50, 60 років тому) була і дуже цінувалася.

Наш тато був головою сільської ради в дуже непрості 50-ті  роки на заході України. Він був серед людей і вони були постійно довкола нього. Батько говорив дуже просто: «Головою сільської ради бути легко, якщо в тебе професійний секретар». Усе діловодство, усі справи з документами веде саме він, через те у нас обов'язково має з'явитися державний службовець – секретар, і він має бути присутній, починаючи від сільської громади, району, громади-міста, області, міністерства, Кабінету Міністрів. Цю гілку влади, основну, яка забезпечує стабільну життєдіяльність країни, незалежно від виборів, перемог чи поразок політичних партій, нам обов'язково потрібно впровадити в управління нашої держави.

Ротація ж секретарів виконавчих комітетів має відбуватися за рішенням секретаря, що вищий за ієрархією. Секретар не може лишатись на все життя секретарем певної громади, а має переміщатися горизонтально і вертикально як військовослужбовець. Тому він мусить бути готовим до того, що він часто змінюватиме своє місце проживання.

Призначення секретарів виконавчих комітетів самоврядних одиниць має суттєві переваги перед призначенням теперішніх представників президента чи голів адміністрацій. Кваліфікований секретар не випустить та не підпише неконституційних та протизаконних постанов. При наявності представника президента така постанова самоврядної одиниці спершу виходить і починає діяти, а тоді її оскаржують і подають суду, скасовують тощо. Тобто на це потрібно багато часу.

Тому ідея з префектами абсолютно нераціональна.  Пропозиція  з секретарями це те, що притаманно органам місцевого самоврядування нашої держави. Таку роль у козацтві виконував писар, що було дуже відповідальною посадою. Тому на те, щоб підготувати таку систему управління,  потрібен час. Необхідно  розповісти людям, як повинна працювати держава. Саме це і є тою основою, що гарантує високу державну виконавську дисципліну.

Відповідальність за обороноздатність району несе голова району, а за обороноздатність громади-міста – мер міста. В окремих випадках голова району та мер міста можуть виступити з ініціативою перед президентом України про введення надзвичайного стану. Через те, дуже важливо прийняти закон про територіальну оборону. Сьогодні йде дискусія щодо такого закону.

Я зустрічався з людьми, які розробляють відповідні законодавчі ініціативи. Цікаво, що один із заступників Ради національної безпеки і оборони України, наш бойовий генерал-майор Сергій Григорович Кривонос, є одним із тих, хто чи не найкраще знає в Україні, як повинна працювати  місцева територіальна оборона. Тому в основі обороноздатності наших місцевих рад, місцевих громад має бути Закон «Про територіальну оборону».

Органи ж місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування підписуються головою й обов'язково секретарем відповідного виконавчого комітету та підлягають обов'язковій реєстрації. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Всі органи місцевого самоврядування мають бути підзвітні Сенату держави, і  про це розповім далі.