«Референдум, як скальпель...»

Що не так з українським законопроєктом і які висновки дала Венеційська комісія?

Комісія Ради Європи за демократію через право (Венеційська комісія) схвалила терміновий висновок щодо законопроєкту про всеукраїнський референдум (№3612) та надала ряд рекомендацій.

Нагадаємо, що теза про необхідність запровадження в Україні постійного механізму голосування за допомогою референдумів (форма безпосередньої демократії, що полягає в голосуванні населення, шляхом якого приймаються рішення з будь-яких питань державного або самоврядного характеру, за винятком тих, котрі згідно з законом не можуть бути винесені на референдум) була одною з ключових у передвиборчій програмі Володимира Зеленського.

Однак, у кожній державі поняття референдуму сприймається інакше, зокрема й відносно міжнародних стандартів, які намагалася втілити Венеційська комісія у своїх зауваженнях. В одних країнах референдуми використовуються як ефективний механізм змін або скасування раніше ухвалених законопроєктів, наприклад, Швейцарських кантонах, в інших ставав елементом запровадження недемократичного державного управління: згадаймо, що за часів Адольфа Гітлера також проводилися референдуму.

Який саме меседж українська влада вкладає в механізм проведення референдумів, закладений у новому законопроєкті? Поки лише чуємо загальні гасла від віцеспікера парламенту Руслана Стефанчука на кшталт: «Є країни, які перед вступом в НАТО і ЄС проводили референдуми. В українців має бути шанс висловитися, якщо народ вважатиме таке питання доречним». Водночас, законодавці запевняють, що на референдум не можуть бути винесені питання, що «спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення суверенітету, територіальної цілісності країни, а також розпалювання національної, міжетнічної, расової та релігійної ворожнечі. А ще — питань податків, амністії та органів правопорядку, суду». Однак, у реальності багато хто може маніпулювати референдумом для втілення своїх власних політичних бажань та переконань — у цьому й головний ризик подібного принципу народовладдя.

Зазначимо, що в українській конституції присутня можливість для проведення загальнонаціонального референдуму, зокрема: «Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України» — написано у документі.

Сьогодні європейські експерти зазначають, що проєкт нового закону є значним кроком уперед, проте має ряд статей, що потребують вдосконалення, серед яких:

• «Законопроєкт повинен містити конкретні статті щодо запобіжних та ефективних санкцій щодо порушень проти ЗМІ;

• Обмеження та заборони щодо проведення агітаційних заходів слід переглянути;

• Положення про електронне голосування рекомендують виключити із законопроєкту й врегулювати пізніше, шляхом окремого закону;

• Рекомендується розглянути можливість синхронізації положень законопроєкту про фінансування кампанії референдуму із законодавством про фінансування політичних партій;

• Законопроєкт радять співвіднести із виборчим законодавством для подальшого посилення механізмів доступності референдумів для осіб з обмеженими можливостями та створити механізми, які практично сприятимуть ефективному та змістовному виконанню виборчих прав внутрішньо переселених осіб;

• Рекомендується продовжити термін для збору підписів на референдуми за народною ініціативою та перевіряти всі підписи;

• Процедура проведення всенародного ініціативного референдуму повинна передбачати роль парламенту перед голосуванням, а також, в разі необхідності, після голосування та відповідно до результатів; наслідки схвалення народної ініціативи мають бути визначені у законі;

• Необхідно ввести додаткові положення, спрямовані на забезпечення рівних можливостей для прихильників та противників тих питань, що винесені на референдум щодо комісій референдуму різного рівня;

• Рекомендується роз’яснити зв’язок між референдумом всенародних ініціатив про скасування законів або частину законів та референдуму щодо «вирішення питань загальнодержавного значення».

Наскільки слушними є зауваження та сам зміст майбутнього закону і чи готове українське суспільство до такого механізму народовладдя?

«РЕФЕРЕНДУМ МОЖЕ БУТИ ІНСТРУМЕНТОМ ПРОТИДІЇ ВЛАДІ У РУКАХ КОНСОЛІДОВАНОГО НАРОДУ»

Iгор КОЛIУШКО, член робочої групи, яка працювала над законопроєктом про референдум, голова правління Центру політико-правових реформ:

— Думаю, те, що Венеційська Комісія дослухалася до української влади і швидко дала рекомендації — добре, бо інакше законопроєкт чекав би до скликання жовтневої сесії ВК. Бачимо, що до загального змісту немає претензій, однак є ряд зауважень, які потрібно розглянути до другого читання. Нині відповідна робоча група у ВР працює над процедурними моментами, вони спокійно і конструктивно все розглянули, щось пропонують врахувати до другого читання. Однак у мене деякі зауваження ВК викликають подив. Були дивні пропозиції, наприклад, пропозиція створення окремих бюлетенів рідною мовою для всіх національних меншин від ради прав людини ОБСЄ (головним спонсором цієї організації, як бачимо, є Росія) — абсурд, бо я не чув, щоб у кожній країні була можливість голосувати представнику будь-яких етнічних груп свою мовою.

Вважаю, що було слушним зауваження щодо винесення процедури електронного голосування у окремий закон, і звичайно хотів би цього, адже внесено цю норму у законороєкт про референдуми було через те, що тези про впровадження новітніх технологій були своєрідною політичною фішкою Зекоманди, вони одразу сказали, що для них це принципово. І той запит про перенесення цієї норми у окремий закон, що там є — той компроміс, якого нам вдалося досягнути.

Обґрунтування про негативний характер референдумів я у експертному середовищі, яке вважаю якісним, не чув. Те, що є багато якихось розмов — це правда, однак я б не зводив це до експертного середовища. На мій погляд, треба розуміти, що загальнонаціональний референдум — не річ щоденного вжитку, а ситуація до якої треба вдаватися у екстраординарних випадках. Проведення такого референдуму коштує за даними ЦВК приблизно 2 млрд гривень. Важко передбачити, що хтось буде ініціювати, а хтось з боку держави допомагати винесенню на референдум дрібного питання. Навряд чи це буде можливо.

Чому закон потрібний? Тому що може вникнути ситуація, коли референдум може бути інструментом протидії владі у руках консолідованого народу. Наприклад: влада прийняла закон який нікому не подобається, і щоб цивілізовано якось на це відповісти, а не організовувати одразу революцію, має бути закон про референдум. Тут з початку ініціювання має бути така широка консолідація громадян, щоб референдум не заблокувала влада. Також є випадки передбачені конституцією, коли впроваджують референдум і це вже не стосується народної ініціативи. Я б на цьому взагалі поставив крапку, інших референдумів, сподіваюся, нам ніколи не доведеться проводити.

«У МЕНЕ ВЕСЬ ЧАС ТОЧИТЬСЯ ДУМКА: ЦЕ НЕКОМПЕТЕНТНО ЧИ права: НАВМИСНО ПІДГОТУВАЛИ ТАКИЙ ЗАКОНОПРЄКТ?»

— Швидкий розгляд законопроєкту Венеційською Комісією — це унікальний випадок, таке трапляється дуже рідко. І якщо ви звернете увагу на його номер, то він ще не є остаточним документом, бо там є символи CDLPI. Остаточні ж документи мають замість PI — AD, це означає, що остаточним він стане в жовтні і до нього ще можуть бути внесені зміни. Такий поспіх зумовлений тим, що про це дуже просила українська сторона, нав’язавши ВК наш «турборежим», бо хотіла прийняти закон до літа.

Звернемо увагу, що документ з висновками ВК дещо односторонній: він оцінює законопроєкт з точки зору міжнародних стандартів і попередніх оцінок ВК та ОБСЄ, і не дивиться, чи відповідає закон Конституції. Гадаю, що експерти сприйняли це як роботу нашого законодавця, яку вони не зобов’язані виконувати.

Щодо відповідності стандартам є проблеми: закон про референдум часто нашвидкуруч вважають подібним на закон про вибори. Насправді, він має кілька частин: друга частина процедури підготовки проведення голосування подібна до проведення виборчої процедури. Однак є принципові відмінності. Принципово відрізняє закон перша частина, що стосується предмета і питання референдуму. На один і той же предмет можемо по-різному сформулювати питання, також у законі має бути присутня процедура ініціювання предмету, призначення референдуму, його вписування у систему представницької демократію. Це дуже важлива теза, бо у нас дуже часто кажуть: народ може все, що прийняв, те і буде. Однак це не так: у всіх європейських державах існує режим представницької демократії.

Неправда, коли кажуть, що Швейцарія — нібито країна прямої демократії. Там пряма демократія непогано працює на рівні кантонів (окремих адміністративних одиниць), і то, як правило, маленьких. На рівні конфедерації референдум можливий тільки щодо закону, що вже було прийнято парламентом і референдум може його скасувати. Все решта роблять органи влади, як у інших нормальних державах, тому супер-демократія у Швейцарії — це легенда.

Третя частина закону — юридичні наслідки проведення референдуму та критерій прийняття рішення. Ці три речі принципово відрізняють закон про референдум та закон про вибори. Отут, власне, з’являється цікава самодіяльність, на яку звертає увагу висновок ВК: одна стаття вказує на 3 види референдумів і 4 типи питань, які до нього виносяться. І ВК задають логічне питання: який вид до якого питання відноситься?

Ми маємо обов’язкові референдуми у питаннях змін І, ІІ, ХІІІ розділу Конституції, а також зміну території України. Всі інші референдуми — не обов’язкові, а вже ініціативні або петиційні референдуми. Вони відрізняються запитаннями. Добре, що у законопроєкті обмежено предмет вирішального референдуму скасуванням закону або окремих положень, за це тривала боротьба. Щоправда референдум за документом цього законопроєкту має одразу давати свої наслідки, наприклад, якась норма закону може бути одразу скасована. Тоді венеційці питають: хто має заповнити прогалину у законодавстві, коли треба знову розглядати питання? Якщо народ переконається, що не треба було голосувати «за», тоді треба новий референдум проводити? У нас передбачено, що тільки референдум може змінити рішення референдуму — це абсурдна ситуація. Якщо референдум скасував закон, то тепер парламент його не розглядатиме ніколи? Але ж за Конституцією це відноситься до його повноважень. Таким чином виходить, що референдум змінює обсяг конституційних повноважень ВР, не вносячи змін до Конституції. В європейських країнах такі питання через певний час повертаються до компетенції парламенту. У нашому законі ні — це теж момент, на який звернули увагу представники ВК.

Щодо питань, що мають загальнодержавне значення для українського народу. Їх цікавить, хто визначатиме таке питання, хто скаже, що питання, винесене за ініціативою збору у райцентрі, має загальнонаціональне значення?

Залишається відкритим питання реалізації референдумів в українському законі. Зверніть увагу на два приклади з загальними формулюваннями у європейській практиці: перший — Брекзіт. Це була постановка питання у загальному вигляді, а уряд реалізовував цю позицію близько п’яти чи шести років. Тоді яким чином можна казати, що у нас рішення набиратиме чинності одразу після прийняття? Другий приклад — голландський референдум щодо асоціації з Україною, де був негативний результат. І уряд врешті знайшов, як обійти рішення референдуму та підписати асоціацію, подібних моментів наш закон не враховує.

Мені складно оцінити технологію людей, які готували законопроєкт, я не всіх знаю, і далеко не всі вони фахівці з конституційного права. Дехто з цивільного, а це трохи інша галузь: це якби атомну електростанцію почали будувати люди, які добре знають хімію металів. У цьому законі є багато прогалин і неточностей. Чесно кажучи, у мене весь час точиться думка: це некомпетентно чи навмисно зроблено? Наприклад, у винесенні питання про територію України, немає тези про те, що таке питання має бути перевірене Конституційним Судом. По закону Президент може звернутися до КС щодо конституційності питання референдуму, але не зобов’язаний. Якщо хоче — звернеться, якщо не хоче — не звернеться. Це маніпуляція, чи дурниця? І таких проблем там дуже багато. У Конституції написано, що щодо питання конституційності референдуму можуть звернутися до Суду 45 депутатів, а в законі цього механізму чомусь немає.

Взагалі, референдум у системі представницької демократі є чужорідним явищем, він дуже погано вписується. Скажімо, класична парламентська держава Велика Британія почала проводити референдуми у загальній постановці, але жодного рішення, яке було б одразу імплементоване жодного разу не приймалося. Німеччина взагалі відмовилася від ідеї федеральних референдумів, бо добре пам’ятають досвід Гітлера. Трошки більше референдумів у французів, але якщо почитати про процедури прийняття, бачимо, що конституція п’ятої республіки приймалася неконституційно.

З референдумом завжди пов’язані маніпулятивні речі. Треба виносити дуже чітке і безсумнівне питання. Мені подобається румунський підхід: там парламент двома третинами голосів може оголосити імпічмент, але він не вступає у силу. Призначається референдум на підтримку імпічменту, якщо населення його підтримає — президент йде у відставку, але якщо референдум не підтримає імпічмент — розпускається парламент. У таких випадках, коли відомі чіткі наслідки, можна проводити референдуми. Однак не тоді, коли питання та рамки є доволі розмитими.

Українське суспільство зараз абсолютно не готове до формату референдумів, хіба воно на виборах не є маніпульованим? На референдумі ще складніше: там досить показати людям, що якщо вони проголосують певним чином — будуть краще жити і тоді ніхто не перевірятиме, чи дійсно це так. Референдум, як скальпель: якщо він у руках висококваліфікованого хірурга — це прекрасний інструмент, але дайте його бандитові, і побачите результат.