«Немає миттєвої прямої демократії»

Днями на запрошення Посольства Швейцарії в Україні та Інституту Політичної Освіти провідний міжнародний експерт у галузі прямої демократії, швейцарський політолог, професор Вольф ЛІНДЕР прочитав у Києві лекцію під назвою: «Демократичні інновації в теорії та на практиці: досвід Швейцарії та виклики для України»). Навчальна та дослідницька діяльність Ліндера присвячена швейцарській політиці та демократичним переходам у країнах, які розвиваються. Як експерт, він працював на федеральному, кантональному та комунальному рівнях, також має досвід роботи з національними й міжнародними організаціями, які беруть участь у розвитку співробітництва. З 2012 року Вольф Ліндер є членом Швейцарської наукової ради. «День» скористався пропозицією посольства Швейцарії поспілкуватися з паном Ліндером. Розмову з професором Ліндером ми почали з запитання, чому для України важливо ознайомитися з досвідом Швейцарії в сфері прямої демократії?

«Я НЕ ВІРЮ, ЩО ДЕМОКРАТИЧНІ ІНСТИТУЦІЇ МОЖНА ЕКСПОРТУВАТИ ЧИ ІМПОРТУВАТИ ЗОВНІ»

— Я не знаю, чи це важливо. Але я не вірю, що демократичні інституції можна експортувати чи імпортувати зовні. Думаю, що кожна країна має шукати свій власний шлях, грунтуючись на власній культурі, власній історії й тому, що потрібно в даний момент. Але можу розповісти про деякий досвід Швейцарії, а ви можете отримати розуміння й використати для власних цілей. Але я категорично проти експорту швейцарської демократії (сміється).

«ПРЯМА ДЕМОКРАТІЯ Є ОДНІЄЮ З РЕАЛЬНИХ ХАРАКТЕРИСТИК ШВЕЙЦАРІЇ»

— Мені здається, що не багато країн і справді намагається скористатися досвідом прямої демократії Швейцарії... чи як це правильно сформулювати?

— Пряма демократія є однією з реальних характеристик Швейцарії. І те, що ми бачимо — це був історичний досвід, який приходив поступово, причому це відбувалося знизу вверх. Практичне застосування прямої демократії розпочалося спочатку в комунах і лише потім — у кантонах. І це відбувалося ще до заснування Швейцарії в 1830 роках. І лише після ухвалення федеративної конституції елементи прямої демократії поступово було запроваджено на всіх рівнях.

У своїй основі Швейцарія є парламентською демократією, але в нас існує щось на зразок додаткових елементів, які є прямою демократією. Це означає, що люди мають останнє слово при внесенні змін до Конституції або як громадську ініціативу вони можуть запропонувати внести поправки до Конституції.

Ба більше, якщо існує великий опір проти нового закону, то громадяни можуть зібрати підписи й у такий спосіб зробити виклик щодо цього закону. Такий спосіб прямої демократії також практикується в Сполучених Штатах Америки з однією відмінністю, що на національному рівні там немає прямої демократії, але лише в окремих штатах існує як у нас, у Швейцарії.

Тут можна звернути увагу на таке запозичення. За американською конституцією США — федеральна держава, але ідея прямої демократії була передана штатам. Тому тут відбувся цікавий обмін, коли одна країна вчиться в іншої.

— Яким же чином відбулося таке запозичення?

— Це сталося завдяки нашим конституційним юристам. Копіювання американського федералізму здійснили юристи та члени парламенту, які запропонували ідеї, а згодом Швейцарія адаптувала їх для власних цілей.

У Сполучених Штатах Америки попервах було кілька штатів, які мали добрий досвід, який потрібно було поширити на більшість американських штатів.

«НАРОДЖЕННЯ СУЧАСНОЇ ШВЕЙЦАРІЇ БУЛО КОМПРОМІСОМ МІЖ ТИМИ, ХТО ВИСТУПАВ ЗА ЇЇ СТВОРЕННЯ, І ТИМИ, ХТО БУВ ПРОТИ»

— А як виникла сама ідея федералізму?

— Якщо говорити про витоки федералізму, то це важливіша риса. Але в федералізмі є одна проблема: як можна його поєднати з демократією. Адже демократія означає, що одна особа — один голос. А при федералізмі відповідно один штат чи кантон має один голос.

Отже, одночасно існує дві різні системи, тому постає питання як тоді визначати більшість. Розв’язання суперечності полягає в створенні двопалатного парламенту, де одна палата представляє народ, а друга , в нас у Швейцарії, кантони або як у США — штати.

У випадку Палати громад великі за кількістю населення штати мають багато представників у парламенті, а менші штати — меншу кількість. Зате в палаті кантонів чи штатів (Сенаті) — кожен штат чи кантон має два представники. Тому менші кантони мають надпропорційну вагу.

Отже, франкомовна меншина, яка становить 20% населення, має більшу вагу. Сільські кантони, які є зазвичай невеликими кантонами в гірській місцевості, також мають надпропорційну вагу. Тому федералізм означає повагу до меншин чи спеціальних регіонів країни, які не можна маргіналізувати.

Це було насамперед потрібно Швейцарії, бо серед 25 кантонів, які складали Швейцарію 1848 року, в час створення федеральної конституції, частина була франкомовною, інша частина італомовною чи романомовною, а майже 70% населення було німецькомовним.

І тоді було дві релігії: протестанти та католики, між якими за останніх сто років велося чотири релігійні війни. Також були міста економічно індустріалізовані, коли сільська місцевість займалася традиційним сільським господарством. І між усіма ними існували конфлікти.

Тому федералізм представив собою щось на зразок компромісу. І водночас це був компроміс між модерністами, які хотіли мати централізовану державу, і консерваторами, переважно католицькими кантонами, які вороже ставилися до ідеї національної держави. Тому народження сучасної Швейцарії було компромісом між тими, хто виступав за її створення, і тими, хто був проти.

Зрештою, федеральна система та центральна держава була створена, проте це була дуже слабка держава, однак водночас Швейцарія є однією з найсильніших федерацій, де субнаціональна єдність є найсильнішою.

Центральний уряд контролює лише 30% усіх публічних витрат та доходів. А решта лишається за кантонами. Тим часом у інших країнах багато централізації, але цього не сталось у Швейцарії.

«ФЕДЕРАЛІЗМ БЕЗ ФІНАНСОВОЇ АВТОНОМІЇ КАНТОНІВ ТА КОМУН НЕМОЖЛИВИЙ»

— Чому так відбулося?

— Цьому сприяли такі речі. По-перше, згідно з конституцією всі нові повноваження належать кантонам, за винятком, коли більшість кантонів дають нові повноваження федеральному уряду.

По-друге, фіскальна автономія на усіх трьох рівнях. 2,3 тис. комун, 26 кантонів, але федеральний уряд мають власні надходження.

Комуни збирають податки, які необхідні їм для виконання своїх завдань.

Тому можна сказати, що федералізм без фінансової автономії кантонів та комун неможливий.

Але якщо вони мають власні доходи, то вони можуть реалізувати власні бажання та проекти. І в цьому суть федералізму. Хоча ви можете побачити країни, де є комуни, а всі їхні витрати гарантуються національним урядом.

У тому випадку місцеві вибори, по суті, не є місцевими виборами, бо люди голосують за політичні партії, які перебувають при владі в центральному уряд, і вони хочуть отримати більше.

Але з децентралізацією надходжень ви маєте справді комунальні вибори, бо люди голосують за власний бюджет. Це гарантує різноманітність і мир між різними частинами країни, різними релігіями та різними мовами.

І це також гарантує інновації.

«ІННОВАЦІЇ І Є ЦЕНТРАЛЬНИМ ПУНКТОМ, ЯКИЙ РОБИТЬ ДЕРЖАВУ БЛИЖЧОЮ ДО ЛЮДЕЙ»

— Цікаво, яким чином?

— Якщо у вас виникає нова проблема, наприклад, як боротися з наркоділками і трафіком наркотиків. У Швейцарії кілька міст розробили різні стратегії розв’язання цієї проблеми. Й за 10 років вони подивилися на свій досвід, а це була практика спроб і помилок. І в результаті стало зрозуміло, хто може краще справлятись із ситуацією. І це якраз шлях завдяки якому інновації стимулюють розвиток федеральної системи.

Тому інновації і є центральним пунктом, який робить державу ближчою до людей.

Існують ще інші переваги федералізації, як ми це бачимо, але також є недоліки.

«ШВЕЙЦАРІЯ НЕ КРАЇНА ВЕЛИКИХ ЗМІН, А РАДШЕ СЛІДУЄ ПОЛІТИЦІ ПОВІЛЬНИХ КРОКІВ»

— Які саме?

— Федеральний уряд, маючи право вето, може лише робити те, що він хоче, і тому процес розвитку країни уповільнюється. Іноді кантони бачать лише свій власний сад і не думають про спільні інтереси нації. Тому швейцарський уряд, як кажуть деякі експерти, не урядує насправді, а лише реагує. Але тоді постає філософське питання, що краще в політиці, мати багато повноважень і стратегій та наполягати на їхній реалізації. А якщо ви зробите помилку, і особливо, якщо це буде велика помилка, тому що ви можете помилятися? Нічого не можна брати за даність, слід прагматично дивитися на маленькі кроки, поступові зміни.

Тому Швейцарія не країна великих змін, а радше слідує політиці повільних кроків та адаптації до ситуації.

— Прикладом цього, мабуть, є Радянський Союз, який мав одну велику і помилкову стратегію, розроблену в Москві. Ніхто не цікавився тоді думкою союзних республік і як наслідок  Союз розвалився...

— Так. Ви також маєте звернути увагу на те, що серед ліберальних демократій багато країн є дуже централізованими. Наприклад, Франція чи Швеція не стали федеральними країнами, хоча за останніх 20 — 30 років вони здійснили багато децентралізації, особливо в Швеції.

Вони побачили, що голістичний погляд з верху до низу і намагання контролювати все з одного центру — не дуже добра річ і має також певні недоліки.

— А якщо порівняти Швейцарію з Федеративною Республікою Німеччина, то чи існують відмінності і якщо так, то які?

— Так. Німеччина має багато схожого з федералізмом. Але там зовсім інша культура і тому федералізм має дещо інші механізми. Його — федералізм у Німеччині було запроваджено елітою земель, які хотіли мати слово в центральному уряді. Тут це зовсім не стосувалося мультикультурності, різних мов чи різних меншин тощо.

І представництво земель реалізується членами урядів земель, бундесратами. А це означає, що виконавчі інтереси представляються в другій палаті, що завжди призводить до значно більшого унітаризму в Німеччині, ніж у Швейцарії.

Іншим найважливішим моментом є те, що в Німеччині існує система, коли практично більшість доходів збирається федеральним урядом і потім перерозподіляється серед земель. Тому фіскальна автономія земель і громад у Німеччині менша, ніж у Швейцарії. Землі залежать від того, що вирішує федеральний уряд.

— Що ви можете сказати про постійні референдуми в Швейцарії, чи корисні вони для Швейцарії, адже ми знаємо випадок, коли нещодавно Верховний суд Швейцарії вперше в історії країни скасував результат всенародного референдуму, проведеного в лютому 2016 року, стосувалося того, чи повинні подружні пари і партнери, які проживають разом, платити однаковий податок. Виборці відхилили цю пропозицію: «проти» — 50,8% і 49,2% — «за».

— Так. Це був один із дуже рідкісних випадків, насправді перший випадок, коли було скасовано ініційований урядом референдум. І це сталося тому, що уряд надав помилкову інформацію. І саме через це Верховний суд визнав голосування недійсним. 

Але, дивіться, з 1848 року ми мали майже триста народних ініціатив і кілька сотень референдумів, і це був перший випадок, коли його результати анульовано. Тому це незначна проблема.

«ШВЕЙЦАРІЯ БУЛА ОДНІЄЮ З ОСТАННІХ ЦИВІЛІЗОВАНИХ КРАЇН, ЯКА НАДАЛА ЖІНКАМ ПРАВО ГОЛОСУВАТИ»

— А це хіба не проблема, коли багато питань ставиться на референдум місцевих і загальнонаціональних?

— Питання можна перефразувати таким чином, яким є ефект прямої демократії. І ми можемо сказати, що ефект полягає в тому, що рішення народу в більшості випадків відповідають тому, за що виступає парламент.

Часто трапляється, що інновації з першого заходу відхиляються чи громадяни кажуть «ні» новим законам чи конституційним поправкам. І уряд намагається зробити поліпшення й надати другий шанс поправкам і тоді вони сприймаються.

Пряма демократія також уповільнює рішення. Хоча ми часто буваємо раді такому уповільненню, але не завжди. Я можу сказати, що найбільш видатний прилад прямої демократії пов’язано з участю жінок у виборах. Чи правом жінок брати участь у голосуванні. І цю поправку було запропоновано в Швейцарії лише 1971 року.

— Дуже пізно.

— Так. Швейцарія була однією з останніх цивілізованих країн, яка надала жінкам право голосувати.

— А чия була в даному разі ініціатива — народу чи уряду — надати жінкам право голосувати?

— Це була ініціатива парламенту. А для мене як науковця-політолога дуже проста причина — це пряма демократія. За парламентської демократії, якщо у вас є більшість, то ви можете виступити за права жінок, і в наступні вибори заявити: послухайте, саме ми запропонували надати право жінкам голосувати, тому підтримайте нас. Тоді це виступає як стимул для політичних партій ввести таку поправку, оскільки це допоможе їм виграти наступні вибори. В Швейцарії це так не працює.

Вам треба переконати всіх-всіх чоловіків, адже жінки не мають права брати участь у цьому рішенні, чоловіків на вулиці, консервативних фермерів, робітників, загалом усіх. Тому жодна партія не може отримати перевагу від цього.

Через це внести цю поправку було набагато складніше. Справді ви можете переконати дві сотні людей у парламенті, але значно складніше переконати 3 млн звичайних людей, чоловіків на вулиці. Ба більше, ніхто не отримував від цього рішення привілеїв. Саме це є прикладом того, як пряма демократія може затримувати політичні інновації.

До того ж ухвалені в такий спосіб рішення отримують легітимізацію серед більшості населення, і можна бути певними, що вони, ці рішення, будуть імплементовані. І це також свого роду інтеграція.

До речі, хочете знати, що швейцарці мають спільного?

«ПРИ РІЗНИХ МОВАХ, КУЛЬТУРАХ, ВЕЛИКІЙ РІЗНИЦІ МІЖ КАНТОНАМИ ТА СПОСОБОМ ЖИТТЯ, ЧОТИРИ РАЗИ НА РІК УСІ ШВЕЙЦАРЦІ ЙДУТЬ ГОЛОСУВАТИ»

— Так, цікаво дізнатися.

— При різних мовах, культурах, різній ситуації людей, великій різниці між кантонами та способом життя, чотири рази на рік усі швейцарці йдуть голосувати.

Це пояснюється тим, що майже до 30 проектів голосуються на федеральному, кантональному та комунальному рівнях. Часом іноземні дивуються, що участь у голосуванні не дуже висока в середньому від 40 до 50%. Але якщо ви врахуєте 30 рішень на пересічного громадянина, який бере участь у референдумі та ухвалює рішення, це означає, що він бере участь у 15 рішеннях. Це 50% відсотків від 30 проектів. Бо не завжди ті самі люди не ходять на референдум. Так від 10 до 20% ніколи не ходять на голосування, але решта є розбірливою, якщо їх цікавить предмет референдуму, то вони беруть участь у ньому, якщо ні, то не беруть.

— Можливо, було б доцільно, щоб усі громадяни брали участь у референдумі, а стимулом могла б бути плата чи штраф за ухиляння від голосування... Як наприклад, у деяких країнах є обов’язковою участь у виборах.

— У нас, у Швейцарії, це не доцільно, бо людина має багатий вибір, тут є вибори на всіх трьох рівнях, і пряму демократію, голосування щодо законопроектів чи поправок до конституції.

«ПРЯМА ДЕМОКРАТІЯ КОНТРОЛЮЄ ПОЛІТИЧНУ ЕЛІТУ, В ТОЙ ЧАС ЯК ПЛЕБІСЦИТ ДОПОМАГАЄ УРЯДУ»

— Чи не може статися так, що пряма демократія дасть зворотний ефект, як це було у Великій Британії з референдумом щодо виходу з ЄС? Як усім зрозуміло, там не знають, що з цим робити. Там також були масові приклади дезінформації населення однією зі сторін.

— Так, існує одне велике непорозуміння майже в усій Європі щодо прямої демократії в Швейцарії. В нас проводяться референдуми, і ми мали поганий досвід. Але те, що зробили британці, це не був референдум у класичному сенсі. Це було щось на кшталт плебісциту. А плебісцит фундаментально відрізняється від того, що ми маємо в прямій демократії в Швейцарії. Адже саме уряд говорить коли, щодо якого питання, на яких умовах і наскільки важливо це має сприйматись. Тому це інструмент уряду провести своє питання, аби отримати легітимізацію важливого рішення. Пряма демократія а Швейцарії має здебільшого характер опозиції. І вона контролює політичну еліту в той час як плебісцит просто допомагає в нормальних випадках уряду, робить його сильнішим або дає йому більше легітимізації. І це може піти не так. Тому що наприклад генерал де Голь проводив плебісцит у Франції, щоб завершити війну в Алжирі, і він домігся успіху. Але потім він проводив інший плебісцит щодо реформи регіонів. Люди сказали «ні» генералу, і він був послідовним тому подав у відставку.

У нашій країні політики також бояться, що люди можуть зробити неправильний вибір, але справжня думка чи справжній страх чи побоювання полягає в тому, що вони бояться втратити частину влади. І я це бачу в Німеччині, де багато раз бував і читав лекції у різних містах. Я не можу казати спеціально про Україну, бо я недостатньо поінформований, але загалом, я думаю, що пряма демократія це щось таке, що має бути засвоєно чи вивчено всіма партнерами. Саме через це я розпочинав би в кожній країні, в якій немає прямої демократії, з комунального рівня. Тому що там менший ризик. І комуни можуть учитись одна в одної, і це процес навчання, не лише для громадян, а й завжди для політиків, щоб стояти перед людьми і пояснювати, чому вони хочуть цього. Це інша промова, коли один навчається, ніж промова в парламенті.

Інше полягає в тому, що вам потрібні добрі медіа, які хочуть присвячувати багато місця процесу ухвалення рішень і які мають бути об’єктивними і намагатися допомогти людям зробити правильний вибір. Політичні партії також мають навчатись як домогтись успіху в публіки, а це не означає, що завжди вони будуть успішними в цьому. Вони мають навчитись жити, визнаючи поразки. Тому це процес, який потребує часу, терпіння. Знаєте, є розчинна чи миттєва кава, але немає миттєвої (розчинної) прямої демократії.