Необліковані дорівнює невидимі

Щоб розробити зважену політику допомоги переселенцям, необхідно знати: скільки їх, хто вони, де перебувають і що їм потрібно

Питання внутрішньо переміщених осіб досі актуальне. Вісім років Україна намагається знайти довготермінові рішення і допомогти громадянам, які опинилися в скрутному становищі. Однак, на жаль, проблеми переселенців залишаються недостатньо репрезентовані та проговорені в усіх формах наративів. На сьогодні в довгій шухляді ховаються не лише соціальні питання переселенців (щодо житла, працевлаштування, державної підтримки), а й відсутні чіткі уявлення про ВПО — їх чисельність, соціальний стан, регіони переміщення, рівень інтеграції в нових громадах, коло розв'язаних і нерозв'язаних проблем.

Навіть створення 2016 року Міністерством соціальної політики України спеціального реєстру внутрішньо переміщених осіб не змогло повністю зняти цю невизначеність, бо система неповна, а аналітики та органи влади, які розробляють політику, мають доступ лише до деяких агрегованих пунктів із цієї бази даних. Зрештою через відсутність цілісного уявлення про те, що відбувається з переселенцями, невідповідність українського законодавства міжнародним нормам, а на додачу пандемію, ВПО стали ще більш ослабленою групою — невидимі, бо не пораховані.

Про це і не тільки йшлося під час тематичного вебінару з напрацювання міжнародних рекомендацій зі статистики ВПО в контексті України. Його зініціювала Державна служба статистики України в партнерстві з Міжнародною організацією з питань міграції (МОМ) — Агентством ООН з питань міграції. Міжнародні експерти визначили сучасний стан обліку ВПО і представили ключові аспекти, які стануть основою для розробки Дорожньої карти щодо статистики внутрішньо переміщених осіб (IRIS) в Україні.

ОТРИМАТИ ЦІЛІСНУ СТАТИСТИЧНУ КАРТИНУ

Нагадаємо, в березні 2020 року Статистичною комісією ООН (UNSC) було схвалено міжнародні рекомендації щодо статистики внутрішньо переміщених осіб (IRIS), які були розроблені експертною групою з питань статистики щодо біженців, ВПО та осіб без громадянства (EGRISS) з метою покращення збору, компіляції та розповсюдження статистичних даних про біженців, шукачів притулку, ВПО та осіб без громадянства, а також розв'язання проблеми відсутності послідовної термінології та труднощів порівняння статистичних даних на міжнародному рівні. Наприкінці 2021 року представники ключових урядових структур України, агенцій ООН, міжнародних і національних неурядових організацій сформували робочу групу з міжнародних рекомендацій (IRWG), мета діяльності якої — розробка Дорожньої карти для імплементації рекомендацій IRIS в Україні. Відтоді, під співголовуванням ДССУ та МОМ, IRWG збирається для залучення національних та міжнародних зацікавлених сторін, консультацій щодо наявних експертиз, сприяння ухваленню рішень на основі фактичних відомостей та розробці політики на основі даних в Україні. За результатами консультацій, проведених на сьогодні, на вебінарі було представлено стан статистики внутрішнього переміщення в Україні та низку рекомендацій для майбутнього фокусування IRWG та її партнерів.

«Збройна агресія Російської Федерації на сході України і тимчасова окупація Криму призвели до величезної хвилі внутрішньо переміщених осіб, і ключова проблема, з якою сьогодні стикається Державна служба статистики, полягає в тому, яким чином збирати статистичну інформацію, опрацьовувати її щодо категорій осіб, які можуть бути віднесені до категорії ВПО. І саме з цього погляду рекомендації IRIS та їх імплементація виступають надважливою та цінною підтримкою для нас», — сказав голова Державної служби статистики України Ігор ВЕРНЕР, відкриваючи вебінар. Він додав, що збір достовірних відомостей про ВПО дасть можливість формувати допомогу цій категорії осіб, відповідно до їхніх проблем та ситуації. Адже зараз в Україні працює багато міжнародних програм, але через відсутність чіткої інформації про потреби переселенців вони не завжди можуть охопити увесь обсяг проблем.

Зі свого боку голова місії МОМ в Україні Ан НГУЄН відзначив, що на основі статистичних даних можна визначити економічні взаємозв’язки і надавати допомогу в багатьох секторах, а не в якомусь одному. Чимало міжнародних організацій зацікавлені в тому, щоб підтримати переселенців, але не розуміють, у якому напрямку потрібно рухатися, не знають про слабкі місця. Відтак питання в тому, щоб звести статистичні дані, які будуть загальнодоступними і дадуть змогу отримати цілісну картину щодо ситуації з ВПО в Україні. Він наголосив, що Україна стала першою країною у світі, яка взялася за імплементацію рекомендацій IRIS.

ЮРИДИЧНО В УКРАЇНІ 1,5 МЛН ПЕРЕСЕЛЕНЦІВ, А НАСПРАВДІ — НАБАГАТО МЕНШЕ

На сьогодні внутрішньо переміщені особи України становлять найбільшу частину переміщеного населення в усьому світі. За даними Мінсоцполітики, майже 1,5 мільйона українців змушені були залишити свої домівки через війну чи окупацію. А це 3,5% від усього населення України. Однак проблеми вимушених переселенців так і не стали об’єктом зваженої державної політики, яка була б спрямована на їх розв'язання. Погіршила й не без того скрутне становище пандемія. Відповідно до опитування Гуманітарного фонду для України (https://www.humanitarianresponse.info) нагальними проблемами ВПО до карантину опитані експерти називали: питання забезпечення житлом, добробуту родин і працевлаштування, а через пандемію на перший план вийшла проблема закритих контрольно-пропускних пунктів в’їзду/виїзду, що стало перешкодою вільно пересуватися між підконтрольною та непідконтрольною урядові територіями; загострилася проблема розділених сімей і погіршився економічний стан родин. Через втрату роботи або вимушену відпустку під час карантину в багатьох родинах погіршилося економічне становище, а відтак і психологічний стан. Водночас пандемія засвідчила, що не всі із 1,5 млн вимушених переселенців насправді є переміщені. Ще восени 2020 року тодішній віцепрем’єр-міністр, міністр із питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України Олексій Резніков говорив про те, що чимало осіб із цієї категорії є пенсіонерами і живуть на непідконтрольних територіях. Тобто ця категорія осіб, за словами Резнікова, насправді не є ВПО, бо вони живуть на тимчасово окупованій території, а реєструються як внутрішньо переміщені особи із соціальних міркувань.

Відтак постає питання недосконалої категоріалізації ВПО. На чому, власне, наголошували під час вебінару й міжнародні експерти. Вони вказали на те, що для розробки державної політики щодо внутрішньо переміщених осіб на центральному й місцевому рівнях держава має створити ефективну систему статистики та обліку, яка охоплювала би особливості потреб усіх категорій переселенців та осіб, пов’язаних з ВПО. Адже виходить так, що юридично в Україні 1,5 млн переселенців, а насправді — набагато менше. Тому, можливо, варто визначити кілька категорій осіб, завдяки чому можна було б достовірніше встановити кількість ВПО, їхні потреби та проблеми, як і рівень їх розв'язання, каже експерт Представництва МОМ в Україні Шон ЛОКНА.

«Категоризація ВПО, ухвалена українським Кабміном, не те щоб суперечила стандартам IRIS — вона створена для того, щоб надати юридичні підстави на отримання різних видів соціальної допомоги. Виходить так, що на виплати від держави можуть розраховувати як реальні ВПО, так і багато людей, зареєстрованих за місцем проживання в Донбасі, які продовжували жити на окупованих територіях, — зазначає Шон Локна. — Проте тоді вони не були переміщені, але вимушені були зареєструватися як переміщені особи для того, щоб отримувати соціальні виплати. І це спричинило деякі зміщення у статистичних даних, відтак офіційна статистка не може нам зараз дати точні відомості, скільки осіб були переміщені із окупованих територій. Тому Україні варто визначити концепт — постійного місця проживання чи переміщення, а також узгодити терміни і категорії.

Наразі ми напрацювали 14 рекомендацій, вісім із яких є ключовими. Для того щоб ефективно проводити збір даних про ВПО, по-перше, потрібно раціонально використовувати ті джерела даних, які вже є наявні. По-друге, у процесі підготовки до перепису населення включати збір даних про ВПО, щоб потім їх можна було порівняти з даними про населення (визначити умови, потреби переселенців). В ідеалі було б добре додати в опитувальник історію їхнього переміщення, щоб визначити класифікаційні зміни або час, коли людина переїжджала. Також варто звернути увагу на базу даних Пенсійного фонду, який працює з ВПО, але не збирає про них інформацію. Завдяки банкам можна було б отримувати інформацію, де пенсіонер отримав свою пенсію. Це може стати ще одним джерелом про місце перебування ВПО, а у співпраці з Міністерством цифрової трансформації стати одним із джерел формування статистичних даних. Адже всі джерела мають працювати задля створення цілісної системи».

ПІДСИЛИТИ РЕЄСТР МАВ БИ ПЕРЕПИС

Цілісну й ефективну систему для розробки державної політики щодо внутрішньо переміщених осіб на центральному та місцевому рівнях намагалися створити ще 2016 року, коли створили реєстр внутрішньо переміщених осіб. Він і на сьогодні залишається головним джерелом відомостей про ВПО, попри свої недоліки. По-перше, в цю базу вносять інформацію про ВПО, що дає змогу отримувати державну адресну допомогу та пенсії. Але відомостей про те, скільки ВПО вирішили не подавати заяву на отримання допомоги, в ньому немає. По-друге, якщо переселенець був відсутній на контрольованих урядом територіях протягом 60 днів, його довідку може бути анульовано й відповідно він «випадає» із загальної статистики, але відомості про нього залишаються в базі. По-третє, згідно із законодавством, реєстр мав би містити інформацію про місце проживання ВПО та дітей, які проживають разом з ВПО, житло, соціальні, медичні, освітні та інші потреби ВПО, а також стан забезпечення цих потреб, проте на веб-сторінці можна побачити лише загальну кількість людей у реєстрі або за регіонами. Поповнити базу можна було б після чергового перепису населення, каже Гішам ГАЛАЛ, експерт зі статистики та аналітики даних Регіонального бюро Латинської Америки Управління Верховного комісара ООН у справах біженців. Він вважає реєстрацію ВПО одним із ключових підходів до збору статистичних даних, але водночас наголошує, що він не мусить бути єдиним джерелом досвідної інформації. Його завдання — відповідати меті, яку покладає на нього держава.

«Найперше, що потрібно розуміти, — з якою метою створений реєстр і чи допоможе він отримувати інформацію про ВПО. Але вважати його єдиним і головним інструментом не варто, бо це радше механізм для координації надання допомоги. Залежно від того, з якою метою було запроваджено реєстр ВПО, він може організовуватися по-різному, і не завжди такий перелік може бути цінним для використання в офіційних сферах. Переваги реєстру полягають у тому, що він може використовуватися як репрезентація даних чи для прямих контактів з особами, які перебувають у тій чи іншій місцевості. Крім того, реєстр можна швидко і легко інтегрувати у різні системи, обмінюватися відомостями між різними установами, поєднувати з різними базами даних. Але в цій площині варто брати до уваги національне регулювання щодо захисту даних і процедуру обміну даними, бо в реальності ми рідко бачимо безпечний обмін даними, — зазначає Гішам Галал. — Щодо недоліків, то ведення реєстру може включати не лише ВПО, а й членів їхніх сімей. Тому він «роздувається» і часто містить людей, які залишаються на окупованій території. Або ситуація може бути такою, як в Україні, де досі в законодавстві немає розмежування між дітьми, які народилися після переміщення, та дитиною, яка була переміщена. І через те, що соціальна допомога надається родинам ВПО, в її складі реєструється якомога більше членів, щоб розмір виплат був більшим. З іншого боку, реєстри ВПО не дають повної картини про надання й отримання довготривалої допомоги. А виходячи із напрацьованих міжнародних рекомендацій, адаптація ВПО залежить від того, де вони перебувають фізично і чи поліпшуються їхні економічні показники, тобто чи вдається переселенцям досягнути реального розв'язання своїх проблем. Відтак реєстри не відслідковують соціально-економічних індикаторів, які б мали стан ВПО. Тому, на прикладі української ситуації, найкращим інструментом для збору інформації може стати опитування домогосподарств, яке можна було б здійснити під час перепису населення».

СФОРМУВАТИ РЕПРЕЗЕНТАТИВНУ ВИБІРКУ ЧЕРЕЗ ОПИТУВАННЯ

На завершення вебінару радниця проєкту з питань довгострокових рішень Данської ради у справах біженців в Україні Анастасія ФІТІСОВА, презентуючи практики щодо збору, аналізу та використання офіційної статистики ВПО на прикладі Грузії та Сербії, порадила Україні акцентувати увагу на трьох аспектах: реєстрі ВПО, відбіркових обстеженнях і переписі населення. Вона розповіла, що в Грузії та Сербії абсолютно різні підходи до ведення реєстрів, але грузинський підхід більш релевантний для України, оскільки в Грузії статистика ВПО базується на факті реєстрації, як і в Україні. Крім того, в Грузії була проблема з якісними відомостями про ВПО, що наразі відбувається в нашій державі.

«Подолати ситуацію може повна реєстрація ВПО. І це питання варто розглядати і запроваджувати в Україні, — резюмує експертка. — Другий момент, що стосується перепису та ідентифікакції ВПО шляхом перепису: очевидно, що це призведе до розбіжності між адміністративними даними та результатами перепису. Тому потрібно буде думати й ухвалювати рішення на державному рівні, як їх сприймати і як аргументувати. Щодо даних вибіркових обстежень, то ми бачимо, що це можуть бути регулярні процедури на предмет моніторингу робочої сили чи умов проживання. Та головний результат — це репрезентативність отриманих даних, оскільки ВПО не проживають компактно і складно буде охопити або сформувати репрезентативну вибірку. Таким чином, на мою думку, краще робити окремі опитування — вони будуть більш результативними і допоможуть зрозуміти ситуацію, скільки ж насправді ВПО в Україні й чого вони потребують».