Семь раз отмерь, а один раз отрежь...

В основе Конституции государства должно быть административно-территориальное деление

Именно так говорит древняя народная пословица. Именно таким принципом пользуется мудрый человек в повседневной жизни. И кому, как не украинской власти, ставить такой принцип в работе на первое место.

В основе Конституции государства должно быть административно-территориальное деление.

Если Богдан Александрович Кравченко, о котором мы недавно рассказывали, не нашел себя в Украине, то в нашем государстве было и сейчас достаточно людей, знающих, что очередным латанием Конституцию Украины не исправишь. Нам крайне нужен новый закон, не тот, который был принят в 1996 году, как закон Украинской Советской Социалистической Республики, хотя мы уже на тот момент были независимыми. У нас было и сейчас есть много людей в интеллектуальной среде, которые не раз задумывались над тем, какой должна быть новая украинская Конституция, или даже точнее не новая, а настоящая, без постсоветского прошлого.

Я много общался с людьми, которых, к сожалению, сегодня нет в живых.

Это такие фигуры как Александр Викторович Задорожный - украинский юрист, политик и ученый, заведующий кафедрой международного права Института международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченко;

Виктор Лаврентьевич Мусияка - украинский политик, один из авторов текста Конституции Украины, профессор Киево-Могилянской академии, безусловно, человек-легенда конституционного процесса и его книга «Антология конституционного процесса в современной Украине» до сих пор является той, что определяет основы государственности нашей страны;

Станислав Владимирович Шевчук - украинский юрист, судья Конституционного Суда Украины, доктор юридических наук, профессор кафедры общетеоретических и государственно-правовых наук юридического факультета Национального университета «Киево-Могилянская Академия»;

Владимир Григорьевич Буткевич - украинский ученый-юрист, доктор юридических наук, профессор, политический и общественный деятель, академик, судья Европейского суда по правам человека.

Ну, и, конечно, те люди, которые участвовали в создании первой Конституции, прекрасно понимавшие, какой должна быть настоящая Конституция. И здесь стоит вспомнить еще очень молодого, но очень перспективного политика, с огромным чувством ответственности и чувством собственного достоинства - речь идет о Романе Петровиче Бессмертном.

Нельзя не упомянуть и Игоря Рафаиловича Юхновского, о котором я уже много говорил и буду говорить далее.

Так вот административно-территориальное устройство, которое было в нашей стране, должно сменить другое - новое, то, что обеспечит возможность прежде всего сбора налогов. Ведь, как вы помните, и мы говорили об этом в предыдущих разделах, главная задача общества - это сбор налогов.

Налоги с доходов по всем видам деятельности, начиная с отдельных граждан и заканчивая крупными корпорациями, а также доходами самоуправляющихся административно-территориальных единиц. С другой стороны, настоящее административно-территориальное устройство (деление государства) способно спланировать и создать контролируемую систему услуг от высокого уровня организации государства через промежуточные уровни и до отдельной семьи.

Новую систему, настоящую, административно-территориального устройства Украины должны составлять: Автономная Республика Крым, области, города-общины, районы, общины села. Власть в государстве является суммой властей самоуправляющихся единиц: общин, районов, городов-общин и государственной власти. Именно эти основы я и «вытащил» из моего бесценного общения с И. Р. Юхновским.

В состав бюджета Украины должны входить государственный бюджет и бюджеты самоуправляющихся единиц: общин, районов, городов-общин. Администрации областей являются связующим звеном между государственной властью и самоуправляющимися единицами. И это, пожалуй, был тот вопрос, по которому я с Игорем Рафаиловичем много дискутировал. И я пришел к выводу, что нам не нужна администрация области. Игорь Рафаилович же считал, что она обязательно должна быть.

Бюджет области, конечно, должен быть, но в моем понимании он основывается на областном совете и исполнительном комитете, и состоит из отчислений районов, городов-общин, территориально входящих в состав области, и отчислений из государственного бюджета. Почему именно такая формулировка - подробно расскажу чуть позже.

Теперь более подробно: наименьшим населенным пунктом, который является административной единицей, значится село. Староста села избирается собранием жителей села сроком на три года, а не так, как сегодня, когда новоизбранный совет общины по представлению главы общины назначает старосту деревни.

Очень часто и густо этот человек не поддерживается местными жителями, поэтому, на мой взгляд, староста села должен избираться людьми из своего же села. Однако он может быть отозван не раньше, чем через год с момента его избрания, если люди увидят, что это не тот человек. Я видел много таких случаев.

Староста села организует и обеспечивает все сферы жизнедеятельности села. Он получает договорную плату от общины, а не бюджет, который он придумал, и который может существенно отличаться от доходов людей села, живущих в этой общине. Собственностью же села является земля. Налог на землю зачисляется в доходы села.

Самой низкой административно-территориальной единицей в Украине является община, о которой уже упоминалось в наших предыдущих статьях. Община - это территория и население. Представительной властью общины является совет общины, старосты сел входят в состав совета общины с правом совещательного голоса.

Сейчас я вам все рассказываю так, как должно быть, а не как есть сегодня. Совет общины должен возглавлять глава общины. Он формирует исполнительный комитет. Состав и структура не являются произвольными, они утверждаются советом общины в соответствии с типовой структурой и составом исполнительного комитета общины, которая определяется Законом «О местном самоуправлении в Украине». Старосты сел образуют совет старост при главе общины с правом совещательного голоса. Община как базовое звено самоуправления - является самодостаточной и имеет необходимую финансовую основу для своей деятельности. Напомню, что с 2015 года, когда началась децентрализация, до выборов 2020 года, из вновь созданных общин лишь 30% были экономически самодостаточными, а 70% не имели сбалансированных бюджетов.

Доходы, остающиеся в бюджете общины, служат для обеспечения выполнения ее обязанностей перед своими жителями, но бюджет общины должен быть бездефицитным, и должен формироваться на основе государственных стандартов расходов на одного жителя, независимо от того, где он проживает, то ли в селе, то ли в городе, в маленьком или большом населенном пункте, его уровень и стандарты жизни должны быть одинаковыми.

Налоговая администрация общины способна проконтролировать уплату налогов каждым членом общины, который получает прибыль от своей деятельности. Еще раз подчеркиваю, не карательная налоговая администрация с налоговой милицией с расследованием и многими другими методами демотивации уплаты налогов, а налоговая администрация общины, где люди живут и работают в одной местности.

В обязанности общины входит обеспечение быстрой и легкой доступности жителей населенных пунктов, входящих в состав общины, к различным услугам: детским дошкольным учреждениям, уходу за лицами преклонного возраста, образованию в начальных, средних и вечерних школах, учреждениям первичной медицинской помощи, торговле товарами первой необходимости и тому подобное. Общество развивает изучения ремесел и создает соответствующие школы. Именно то, что делал Андрей Шептицкий в конце 19-начале 20 века.

Община должно отвечать за планирование и использование земли, охрану окружающей среды, содержание внутренних дорог, бытовое обеспечение (источники тепла, воды и электроэнергии; канализацию, вывоз мусора, противопожарную охрану, санитарный контроль, профилактику) и всего того, что касается повседневной жизни общины.

Община имеет делегированные высшими органами полномочия, на выполнение которых в бюджет общины должны предоставляться от этих органов соответствующие средства. К главным делегированным полномочиям относится организация и функционирование школ базового образования. Как мы уже с вами говорили ранее, именно базовое образование должно быть одним из звеньев, соединяющих и формирующих основу государства.

Доходы бюджета общины должны состоять из собственных источников и отчислений из бюджета района, и бюджета государства, и определяются Законом «О местном самоуправлении в Украине». Плата за землю является одной из основных статей доходов бюджета общины. Я хочу подчеркнуть, что мы рассматриваем плату за землю, как за паи, а не как за сельские огороды. Заставлять людей платить с огорода, который на данном этапе является во многом инструментом потребления и исторически таким был, нет никакого смысла. Но вся земля, которая была разделена на паи, независимо от того, работает ли на том пае единоличник, или небольшой фермер, или крупное сельскохозяйственное предприятие - все должны платить обязательно налог в местный бюджет.

Базовыми административно-территориальными единицами самоуправления в государстве являются: общины, города и районы, которые состоят из общин, города-общины, и формируются по постановлению Сената Украины. Странное для вас слово, кто-то, может, впервые слышит. Но я позже расскажу, что это такое.

Община-город может присоединять к себе пригородные населенные пункты. Район и община-город имеют все структуры вертикали власти в государстве. Районы и общины-города образуют области. Мы долго думали, должна ли быть область в Украине, но по примеру Польши, где долго длилась дискуссия, нужны ли воеводства, мы пришли к выводу, что есть полномочия, которые не могут быть отнесены к району и тем более к сельской общине, или общине-городу, и эти полномочия должны быть на уровне области.

Представительной властью в районе является районный совет. Он утверждает бюджет района. В районе собираются все налоги, уплачиваемые в результате жизнедеятельности района, кроме тех, которые собираются в общинах. Тоже очень похоже в Польшу, потому что там гмина - это община, а район - это повет, где местные общины имеют право снимать местные налоги. Больше же местных налогов имеет право снимать как раз община. Гмина также имеет право снимать местные налоги, но область или воеводство нет.

Одна часть этих налогов, но не менее половины, должно оставаться в бюджете района, а вторая часть отчисляется в бюджет государства. Районный совет должен рассматривать и утверждать бюджет района, анализировать бюджеты общин, входящих в состав района, на предмет способности и выполнения обязательств по отношению к населению общин и с целью выравнивания доходов, обеспечивать соответствующие перечисления в бюджет общин из бюджета района. Почему это нужно?

Потому что, начиная с 2015 года и далее, в процессе «нарезки» общин было четко понятно, что идет нарезка богатых общин, вокруг богатых сел, но слабые и не имеющие инфраструктуры при такой административно-территориальной реформе просто обречены погибнуть. Мы, как государство, не можем этого допустить. Поэтому бюджет каждой общины должен быть бездефицитным. Районный совет возглавляет глава района, который одновременно является главой исполнительной власти района. Исполнительной властью в районе должен быть исполнительный комитет. А руководитель района является главой исполнительного комитета района.

Силовой структурой района является полиция района, которая выполняет патрульную и постовую службу в районе. Руководитель полиции подчинен высшему полицейскому руководству, но подотчетен районному совету. То есть человек, который не соответствует запросу местной общины (людей, проживающих на территории района) может быть тем, кто получит вотум недоверия. И вышестоящее полицейское руководство должно такого человека отозвать и снять с должности.

Выплаты села за земли села, пашни, пастбища, леса, водоемы направляются на развитие непосредственно этого села. Главы общины и района должны отвечать за уровень культуры земледелия, лесоводства, рыболовства на территориях соответствующей общины и района. За создание учебных центров земледельческой и лесохозяйственной культуры, за развитие пищевой и деревообрабатывающей промышленности на базе соответствующего сырья, добываемого в общине и в районе. Отвечать за развитие ремесел, характерных общине и району, за сохранение этнических особенностей, быта, культуры, за поддержку и развитие фермерских хозяйств и кооперативов.

Район же является центром сбора, обмена и использования информации о рынке товаров и услуг, о потребности общин в области среднего специального и высшего образования, предоставлении медицинских услуг высшей квалификации, развития спорта и туризма.

И что здесь важно? Так это то, что размещение центров единиц самоуправления общин и районов, должно осуществляться по принципу равноудаленности. Административный центр общины должен находиться в местности, равноудаленной от населенных пунктов, входящих в состав общины. Административный центр района, как правило, должен быть равноудален от центров общин.

Представительной властью в обществе-городе является совет города. Количество депутатов совета города должно определяться Законом «О местном самоуправлении в Украине». Совет города утверждает бюджет города. В общине-городе собираются все налоги, уплачиваемые в результате жизнедеятельности общины-города. Одна часть из них, но не менее половины, остается в бюджете общины-города, а другая перечисляется в бюджет государства. Совет города возглавляет мэр города, который одновременно является главой исполнительной власти города. Мэр города единолично формирует органы местного самоуправления. В соответствии со структурой, которая утверждается советом города по представлению мэра города в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Украине». Поэтому еще раз акцентирую внимание, насколько важно правильно и основательно выписать Закон «О местном самоуправлении в Украине». Ни одна власть в государстве не может устранить мэра с его должности иначе, как по решению суда или путем досрочных выборов по инициативе не менее 2/3 состава совета города.

Силовой структурой города является полиция города, которая выполняет патрульную и постовую службу. Опять же, она должна отчитываться перед советом города и функционально подчиняться Национальной полиции Украины.

Исполнительными органами общин, районов и общин-городов являются исполнительные комитеты, образованные по решению соответствующих советов. Исполнительные комитеты являются юридическими лицами в пределах своих полномочий, они должны действовать самостоятельно и нести ответственность за свою деятельность в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Украине». Типовая структура исполнительных комитетов, структура и число специализированных управ, которые входят в состав исполнительных комитетов, соответственно в общине, районе и общине-городе, и их обязанности должны определяться опять же Законом «О местном самоуправлении в Украине».

Община, район и община-город имеют делегированные высшими органами полномочия, на выполнение которых из бюджетов вышестоящих органов в бюджеты общины, района и общины-города должны выделяться соответствующие средства. К делегированным полномочиям относятся: организация и функционирование школ базового образования, содержание и сохранение объектов коммуникаций транспорта, энергии, информации, выплаты государственных пенсий и тому подобное. В состав же исполнительного комитета каждой самоуправляемой единицы общины, района, общины-города должны входить секретарь, делегируемый на эту должность секретарем высшей инстанции.

Это новый существенный элемент в системе самоуправления. Секретарь исполнительного комитета отвечает за документооборот соответственно общины, района, общины-города, содержание которого должно соответствовать Конституции и законам государства и постановлениям вышестоящих органов. Секретарь исполнительного комитета должен иметь надлежащее для своей деятельности образование и не может принадлежать к какой-либо политической партии. Жилье секретаря исполнительного комитета является служебным.

Если это вам кажется чем-то странным, то хочу напомнить, что такая позиция в местных советах еще недавно (30, 40, 50, 60 лет назад) существовала и очень ценилась.

Наш отец был председателем сельского совета в очень непростые 50-е годы на западе Украины. Он был среди людей и они были постоянно вокруг него. Отец говорил очень просто: «Председателем сельсовета быть легко, если у тебя профессиональный секретарь». Все делопроизводство, все дела с документами ведет именно он, поэтому у нас обязательно должен появиться государственный служащий - секретарь, и он должен присутствовать, начиная с сельской общины, района, общины-города, области, министерства, Кабинета Министров. Эту ветвь власти, основную, которая обеспечивает стабильную жизнедеятельность страны, независимо от выборов, побед или поражений политических партий, нам обязательно нужно внедрить в управление нашего государства.

Ротация же секретарей исполнительных комитетов должна происходить по решению вышестоящего секретаря. Секретарь не может оставаться пожизненно секретарем определенной общины, а должен перемещаться горизонтально и вертикально как военнослужащий. Поэтому он должен быть готовым часто менять свое место жительства.

Назначение секретарей исполнительных комитетов самоуправляющихся единиц имеет существенные преимущества перед назначением нынешних представителей президента или глав администраций. Квалифицированный секретарь не выпустит и не подпишет неконституционных и противозаконных постановлений. При наличии представителя президента такое постановление самоуправляющейся единицы сначала выходит и начинает действовать, а потом ее оспаривают и подают в суд, отменяют и тому подобное. То есть на это нужно много времени.

Поэтому идея с префектами абсолютно нерациональна. Предложение по секретарям — это то, что присуще органам местного самоуправления нашего государства. Такую роль в казачестве выполнял писарь, и это было очень ответственной должностью. Поэтому на то, чтобы подготовить такую систему управления, нужно время. Необходимо рассказать людям, как должно работать государство. Именно это и является той основой, которая гарантирует высокую государственную исполнительную дисциплину.

Ответственность за обороноспособность района несет глава района, а за обороноспособность общины-города - мэр города. В отдельных случаях глава района и мэр города могут выступить с инициативой перед Президентом Украины о введении чрезвычайного положения. Так, очень важно принять закон о территориальной обороне. Сегодня идет дискуссия относительно такого закона.

Я встречался с людьми, которые разрабатывают соответствующие законодательные инициативы. Интересно, что один из заместителей Совета национальной безопасности и обороны Украины, наш боевой генерал-майор Сергей Григорьевич Кривонос, является одним из тех, кто едва ли не лучше всех в Украине знает, как должна работать местная территориальная оборона. Поэтому в основе обороноспособности наших местных советов, местных общин должен быть Закон «О территориальной обороне».

Органы же местного самоуправления в пределах определенных законом полномочий принимают решения, обязательные для исполнения на соответствующей территории.

Решения органов местного самоуправления подписываются главой и обязательно секретарем соответствующего исполнительного комитета и подлежат обязательной регистрации. Решения органов местного самоуправления из-за их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд. Все органы местного самоуправления должны быть подотчетны Сенату государства, и об этом я расскажу далее.