Процес повільний, але незворотний

За результатами моніторингу процесу децентралізації в Україні (від 10 жовтня 2019 року), підготовленого Міністерством розвитку громад та територій, Херсонська область посідає 19-те місце в рейтингу формування спроможних громад серед 24 регіонів.

Рейтинг формується за сімома параметрами: кількість населення, площа, кількість територіальних громад, що не об’єдналися, кількість районів, не охоплених об’єднанням чи приєднанням, кількість ОТГ з чисельністю менш ніж 5 тис. осіб, ОТГ із центрами в містах обласного значення та покриття перспективними планами.

Тема перспективного плану нещодавно знову актуалізувалася на Херсонщині. Під час попередньої сесії обласної ради 18 жовтня депутати вкотре не змогли ухвалити цей документ. У ньому мали врахувати вже наявні зміни в громадах, прорахувати перспективи об’єднання та дооб’єднання. Цьому передували емоційні дискусії в районах, на профільній комісії та в президії облради. Голова облради Владислав Мангер висловився проти прийняття оновленого перспективного плану, допоки всі сільради не повідомлять його про схвалення плану. Хоча це й не передбачено законодавством.

Таку позицію облради розкритикували в Херсонській обласній держадміністрації. Заступник голови ОДА Дмитро Бутрій заявив, що внаслідок неприйняття цього документа, вже створені ОТГ не отримають інфраструктурну субвенцію. Його підтримав міський голова Голої Пристані Олександр Бабич.

«Сьогодні ми вже фактично є об’єднаною громадою з селом Стара Збур’ївка. Ви знаєте, як там живуть люди. Сьогодні ви не сприяєте тому, щоб село розвивалося, і ми не зможемо отримати інфраструктурну субвенцію. Тому я просив би вас більш виважено ставитися до цих питань», — заявив Олександр Бабич під час сесії облради.

Справедливо буде додати, що наявність чи відсутність актуального перспективного плану не заважає громадам створювати ОТГ. Лише деякі об’єднані громади в Херсонській області створені за попереднім перспективним планом, затвердженим 2015 року. Втім, без перспективного плану наявні ОТГ не можуть приєднувати до себе нові села. Отже, Херсонська облрада частково гальмує процес децентралізації. Це не дивно, адже депутатами ради є впливові місцеві фермери і «князьки», які не хочуть втрачати цей вплив і «свої» території.

Про реформу місцевого самоврядування, перспективи громад на Херсонщині, їхні проблеми та успіхи ми говоримо з радником з децентралізації Херсонського Центру розвитку місцевого самоврядування, одним із кращих експертів в області Леонідом ЖОВТИЛОМ.

ПРО РЕФОРМУ

— В Україні з 1991 року змінилося все: з’явилася приватна власність, змінилися відносини держави і бізнесу, з’явилися і зникли десятки партій... не змінилося лише управління на місцях: сільські ради, районні, обласні, РДА, ОДА. Кожен має якісь повноваження, але ресурсу не має. В цих умовах сільські ради занепадали, бо не мали ресурсу і реального управління послугами освіти, медицини, ЖКГ у своїй громаді. Так не могло бути далі.

Після розробки концепції реформи були ухвалені ключові закони і документи, за якими триває цей процес: закон про добровільне об’єднання громад, про співробітництво громад і методику об’єднання. Економісти прорахували, що переваги матимуть громади, які об’єднуються довкола міст обласного значення, райцентрів, бо в них є інфраструктура і кадровий потенціал, а також сільські ради, які відповідали певним критеріям доступності, кількості населення, території, спроможності надавати базові послуги. Всі ці розрахунки лягли в основу розробки перших перспективних планів.

Спочатку процес ішов дуже повільно. Хтось вагався, хтось не знав, комусь щось заважало. Але ті, хто був прогресивний і зрозумів концепцію, — почали об’єднуватись. Однак робили це переважно не за методиками і не за перспективними планами. На жаль, на початок реформи не стояло завдання покрити перспективним планом всю територію області. Деякі села випадали, з’являлися білі плями. Чинний план по Херсонщині покриває приблизно 80% території області. Але оскільки реформа йшла туго, було ухвалено політичне рішення дозволяти об’єднуватись, як хочуть громади. На Херсонщині лише Виноградівська ОТГ об’єдналася за тим планом. 

Схожу практику я вивчав у країнах Балтії. Однак там кошти на розвиток уряд давав лише тим громадам, які об’єднувалися за методикою. А в нас, і це, я думаю, було не зовсім правильно, усім об’єднаним громадам давали інфраструктурну субвенцію. Це сприяло появі маленьких ОТГ. Ще одна помилка, як на мене, це проведення бюджетної децентралізації до об’єднання. В сільрадах з’явилися гроші і вони почали говорити: в нас є ресурс, ми спроможні.

2018 року було прийняте рішення, що жодні зміни до планів не затверджуються, поки вони не покриватимуть усю територію областей. У червні минулого року ОДА внесла проект нового плану, облрада його ухвалила. Але якимось чином опублікований варіант сильно відрізнявся від того, що приймали. В новому плані було ще більше непокритих територій і сіл, які нібито не визначилися. Кабмін це не приймає і питання зависає на рік, аж до останньої сесії, на якій знову питання перенесли. Що цікаво, під час профільної комісії в нас були дискусії, баталії, але все-таки прийшли до єдиного варіанту. Та вже після президії на порядок денний сесії знову виноситься інший варіант плану, при чому з такими варіантами, де одне село — це одна ОТГ, хоча такого не може бути за законом.

ЧОМУ ТАК ВІДБУВАЄТЬСЯ?

— Я стикався з депутатами облради під час обговорень у селах. Я бачу, що вони відстоюють особисті інтереси. Коли держава передала землі під юрисдикцію місцевих рад, багато хто подумав: так це ж на моїх полях можна створити ОТГ, і все буде чудово. І почали під себе формувати громади.

Водночас грає політична кон’юнктура. Наприклад, партія «Батьківщина» говорила, що це розвал села, і отримувала на цьому свої голоси на території тих громад, які не об’єднувалися.

Також є сільські голови, які в кулуарах кажуть «ми досідім», а назагал говорять, що громада села не хоче об’єднуватись. Зарплати в них пристойні, вони впливають на якісь процеси — навіщо їм змінюватись. А ще є проблема комунікації: недостатня, неточна, перекручена. І цим теж деякі голови займаються. Та чомусь коли ми проводимо зустрічі в селах, усе розкладаємо по поличках, то страшилки розвіюються. І люди кажуть: «так ми ЗА». Тільки тепер доведеться і відповідати самим. Уже не буде на кого кивати, що нема фінансування.

ПЕРСПЕКТИВА МАЛИХ ГРОМАД

— Ситуація напружена. Є громади, де приблизно 3 тис. населення. Їм потрібно працювати над своїми спроможностями. Вони можуть потрапити в зону ризику і бути адміністративно дооб’єднаними з більшими громадами.

УСПІШНІСТЬ РЕФОРМИ НА ХЕРСОНЩИНІ

— Якщо оцінити процес децентралізації за 10-бальною шкалою, то я виділив би два компоненти. Якщо говорити про вже утворені ОТГ, то я їм поставив би 8—9. Як показала практика, в нас багато позитивного досвіду. Коли ми починали, я показував відеоролики з Польщі — як там це працює. Мені казали: так гарно все, але ж то Польща. А тепер ми можемо показувати наші ОТГ, зокрема й на Херсонщині.

Якщо говорити загалом, то я дав би 7 балів. Не все так погано насправді. Область має хороший потенціал до створення і розвитку спроможних громад. Хоча ризики є. Наприклад, низька щільність населення, розтягнутість територій.

У фінансовому плані об’єднані громади на Херсонщині в непоганому стані. Лише чотири ОТГ у зоні ризику і отримують базову дотацію більш ніж 30%. 2—3 громади вже є профіцитними, а в багатьох показники в межах кількох відсотків.

ПРИКЛАДИ

— Їх багато і боюсь щось пропустити. Білозерка, Чаплинка, Музиківка — чудові ЦНАПи. Голови ОТГ запрошують до себе і херсонців, можуть видавати різні документи. Станіславська, Присиваська, Асканія-Нова, Тавричанська ОТГ — розвивають туризм і проводять фестивалі. Так, ще не все це гарно обгорнуте і представлене, але вони працюють. У Новорайській ОТГ впроваджують важливий інфраструктурний проект із централізованого постачання. В них вода по кілька годин на добу, а то й менше. Тому там серйозно за це взялися. В Бехтерах цікава модель децентралізації управлінських структур. У Новій Каховці класна освітня мережа.

ПРО ПРИНЦИП ДОБРОВІЛЬНОСТІ

— Нещодавно цю тему обговорювали з представниками Європейського Союзу. Вони не хотіли багато говорити про це, але пролунала думка, що на цих територіях ніколи нічого добровільно не відбувалося. Тому говорити, що принцип добровільності затягнув реформу, можна, але треба розуміти, що це взагалі перша така практика для місцевих рад. Їх завжди кудись заганяли, а тепер сказали: ви маєте право.

Водночас це створило труднощі на субрегіональному рівні. Сьогодні є питання, що робити з районними радами, РДА. Мабуть, держава мала б про це подбати вчасно. Але в нас тоді розпочався виборчий процес, почали загравати з РДА і райрадами, думали, що вони допоможуть на виборах. А тепер всі говорять про місцеві вибори, а як бути з районами, поки неясно. Бо нелогічно, коли один район, наприклад, Горностаївський, — це одна ОТГ, а в ньому ще буде районна рада. З якими повноваженнями? Так само в Чаплинському, Каланчацькому районах.

ЩО БУДЕ ДАЛІ?

— Під час останньої селекторної наради ОДА з прем’єр-міністром Гончаруком регіонам були надані рекомендації, як сформувати оптимальну мережу закладів комунальної власності, через які будуть надаватися послуги в громадах. Вони мають бути нанесені на мапу, проаналізовані за ефективністю. Також знаю, що представників ОДА збирали на навчання, щоб підготувати їх до створення цієї мапи. Тому, я думаю, до нового року триватиме моделювання. Уряд має своє бачення і хоче подивитися пропозиції областей. Потім накладуть ці напрацювання на мапу і оберуть найкращий варіант. І вже згідно з ним, можливо, формуватиметься новий закон про адмінтерустрій, підзаконні акти, які будуть сприяти адміністративному об’єднанню громад і переходу до наступного рівня реформи.