«Iнституційна пастка»

Доктор юридичних наук Михайло САВЧИН — про амбівалентність Конституції та збалансування поділу гілок влади

Давно виношував мрію поспілкуватися з доктором юридичних наук, професором кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права, директором Науково-дослідного інституту порівняльного публічного права та міжнародного права УжНУ, радником Голови Конституційного Суду України у 2008—2010 роках, відомим на європейських теренах вченим-конституціоналістом, автором понад 250 підручників, монографій і наукових статей, активним дописувачем до правових і суспільних видань, людиною з активною громадянською і яскраво вираженою патріотичною позицією Михайлом САВЧИНИМ — своєрідною візитівкою нинішньої генерації правничої школи Ужгородського національного університету.

«МАЄМО СОЦІАЛІЗМ НА ПАПЕРІ, А В РЕАЛЬНОМУ ЖИТТІ ЗА ВСЕ ПЛАТИМО»

— Нинішня Конституція України відображає суспільно-політичні реалії чи, може, потребує нової редакції?

— Є кілька проблем. Перша — амбівалентність Конституції. Якщо взяти права людини, то вона поєднує ліберальний і соціалістичні підходи. Візьмемо, наприклад, медичне забезпечення. По суті, сьогодні — це гола декларація. У цій сфері існує позитивний обов’язок держави — запровадити загальнообов’язкове медичне страхування, чого досі не зроблено. Наша економіка об’єктивно не справляється із належним фінансовим забезпеченням безоплатних медичних послуг для громадян. При колишній  в.о. міністра охорони здоров’я пані Уляні Супрун порахували, скільки приблизно буде коштувати лікування. А її мало не розіпнули за це. І чисто з політичної «доцільності» влада не приймає закон про медичне страхування. Хоча це її найосновніше завдання, бо коли людина захворіла, страхова компанія хоч частково зможе взяти витрати на себе. У підсумку ми маємо соціалізм на папері, а в реальному житті за все платимо! Те саме й задекларованим правом на безкоштовне житло.

Другий момент — коли відбулася Революція гідності, ми повернулися до Конституції в редакції 2004 року. По суті, парламент не може приймати такі акти у такому режимі. Бувають випадки, коли старе право не може врегулювати цю проблему. Якщо пригадуєте, у той час В. Янукович покинув правління, не було прем’єр-міністра, не було цілої низки міністрів і не було кому приймати управлінські рішення. Це, по суті, класична революційна ситуація. Почали вирівнювати ситуацію, вносячи зміни до Конституції, щоб заповнити вакуум влади та її наступність.

І третій напрямок — децентралізація публічної влади. Вона потребує визначення засад субсидіарності, згідно з яким владні рішення мають ухвалюватися на якомога ближчому рівні до громади; по суті, це весь спектр адміністративних послуг має здійснювати місцевою радою та управою із передачею всіх необхідних ресурсів на місця.

Тепер ми маємо концентрацію влади у канцелярії Президента. За таких умов на перший план виходить середній менеджмент, але механізм консультації такий, що канцелярія Президента визначає і систему ухвалення рішень. Про деякі з цих речей говорить А. Богдан, колишній шеф президентської канцелярії. Це — суперпрезиденціалізм!

«СУД НЕ ВСТАНОВЛЮЄ ІСТИНУ СПРАВИ — ВІН ГАРАНТУЄ РІВНІСТЬ І ЗАБЕЗПЕЧУЄ ЗМАГАЛЬНІСТЬ СТОРІН У ПРОЦЕСІ»

— Ви працювали радником голови Конституційного суду України. Які резонансні справи розглядала тоді ця державна інституція?

— Коли я туди потрапив, у нас було розділене правління — коаліційний уряд Ю. Тимошенко і президент В. Ющенко. Це був період співіснування, коли президент не має своєї більшості в парламенті і його політичному курсу опонує більшість парламенту, на яку спирається уряд. У той час багато було конституційних подань з боку Президента, якими навіть оскаржувалися розпорядження Кабміну про призначення директора департаменту, конституційність указів Президента. І таких звернень було на місяць дуже багато.

Більше півтора року, протягом 2005-06 років, Конституційний суд не функціонував, бракувало суддів, не вистачало кворуму. Обраних по лінії з’їзду суддів парламент не приводив до присяги. Верховна Рада влаштувала обструкцію суду як рефлексію на скандальне рішення «1+1=1» (про третій строк Л. Кучми). І тоді, задля поновлення репутації Конституційного суду, я запропонував звернути увагу на необхідність розгляду якомога більшої кількості справ щодо офіційного тлумачення Конституції і законів за зверненнями приватних осіб та ухвалення рішень. Наголошу, що у той час це була єдина можливість приватним особам звернутися до Конституційного суду. Тому в 2009 році ми вийшли на найвищі показники, які навіть після введення конституційної скарги наразі не перевищені.

Ці справи стосувалися конституційних свобод, зокрема про право на захисника, права власності, процесуальних прав. Ми захистили права юрисконсультів підприємств та юридичних служб підприємств. Тепер «адвокатська монополія» має наслідком, що лише адвокат може представляти особу у процесі і лише у деяких категоріях справ по соціальних, трудових спорах — надавати послуги може не адвокат. Це обмежує свавільних адвокатів, так званих «рішалів», тому що жоден юрист не може гарантувати на 100 відсотків, що виграє процес, оскільки може бути недостатньо доказів. Суд не встановлює істину справи —  він гарантує рівність і забезпечує змагальність сторін у процесі і буде виходити з того, які докази представлені сторонами. Якщо докази не зафіксовано належно, він буде виходити з тих доказів, які допустимі у процесі. У такій системі координат я не можу давати 100 відсоткову гарантію виграшу справи. Якщо її дає адвокат, тоді він недобросовісний. А щоби формалізувати такі обов’язки — слід вводити страхування адвокатської діяльності. Тоді і саме адвокатське самоврядування буде слідкувати за цими випадками більше.

«ПИТАННЯ ЗАПУСКАННЯ ПАРЛАМЕНТСЬКИХ КОНТРОЛЬНИХ ПРОЦЕДУР ГОСТРО СТОЇТЬ ЩЕ З ЧАСІВ ВБИВСТВА Г. ГОНГАДЗЕ»

 — На ваш погляд, сьогодні Конституційний суд, як інституція виконує свою місію?

— Ми належимо до романо-германської правової сім’ї і в нас централізована модель конституційної юстиції. У США загальні суди творять судовий прецедент, основоположна роль в чому належить Верховному суду. У нас — інакше, у нас суди не творять прецеденти, тому що зв’язані законом. Один з ідеологів конституційного контролю Ганс Кельзен говорив, що має бути система забезпечення верховенства Конституції. Він розробив доктрину ієрархії правових норм. Існують норми вищого порядку, тобто конституційні норми, які потребують захисту.

Практика свідчить, що у країнах континентальної Європи у конституційних судах є також кар’єрні судді, але надають перевагу тим особам, які добре розуміються на процесі. До прикладу, серед суддів Федерального конституційного суду Німеччини є і колишні члени парламенту, але з числа професорів права. У них інакше функціонує система, дуже активно долучають професорських кадрів у діяльність міністерств, вони можуть бути радниками при судах з оплатою праці. У німецьких підручниках конституційного права написано, що їхня конституційна традиція базується на тому, що вождь германського племені не міг на свій розсуд прийняти рішення, а мусив порадитися із підданими. Коли говоримо про сучасність, то радяться з професіоналами, насамперед з числа професорів права. Далі діє академічна ієрархія. Адже у професора є учні, які сприяють у підготовці його рекомендацій. А якщо вони представлені в команді, то, як правило, представлені різні юридичні школи і вони прийдуть до спільного знаменника.

Конституційний суд є гарантом поділу влади і покликаний запобігти концентрації влади. Друга його місія — захист прав людини. Можна ставити перед Конституційним судом питання про порушення прав людини через конституційну скаргу. В Україні лише можемо перевірити закон, який застосовано у остаточному судовому рішенні. Це так звана статуторна скарга. В усіх країнах, де є конституційна скарга, можна навіть оскаржити акт місцевого самоврядування і не треба в суди звертатися. У нас необхідно пройти всі судові інстанції, але безпосередньо, ні судові рішення, ні акти публічної адміністрації не можна оскаржити в Конституційний суд.

 — Нещодавно Рада Європи підписала з вами контракт у ролі національного консультанта проєкту «Підтримка конституційної і правової реформи, конституційної юстиції та підтримка Верховної Ради у досягненні ефективності цілей реформи». Розкажіть детальніше про цей напрямок вашої роботи.

— Був відібраний пул фахівців, переважно у сфері публічного права. У мене напрямок — конституційна і парламентська реформа. Очевидно, нас включатимуть як представників міжнародних інститутів у робочі групи від імені Ради Європи. Напевне, насамперед, перед нами стоятиме завдання по внесенню змін у Закон «Про судоустрій і статус суддів», у процесуальні кодекси, оскільки є необхідність імплементації стандартів верховенства права, рішень Конституційного суду і Європейського суду з прав людини.

Другий напрямок — це парламент та його автономія. Наприклад, антиконституційним є положення регламенту про відбір конституційних суддів та інші подібні процедури, їх мають право рекомендувати фракції парламенту. Згідно з Конституцією, вони беруть участь лише у формуванні уряду. Тобто не може регламент парламенту передбачати прерогативи за фракцією, які не передбачені Конституцією. Та й фракція не є органом парламенту.

Існують питання здійснення парламентського контролю над спецслужбами, тобто фактичної відсутності такого контролю. Питання запускання парламентських контрольних процедур гостро стоїть ще з часів вбивства Г. Гонгадзе. Також необхідно чітко прописати процедуру скорочення державного бюджету в період економічної кризи, коли рецесія в економіці. Усе це, як на мене, не прописано в регламенті.

Наостанок, необхідно збалансувати поділ влади у трикутнику влади «парламент-президент-уряд», зокрема спростити процедуру формування уряду і посилення парламентського контролю над урядом взагалі та окремими міністрами (щодо останніх ефективного контролю парламенту як такого немає). Ну і пабліситі — широке висвітлення і дискурс про проблеми конституціоналізму. Зокрема, я активно публікуюсь у різних виданнях — юридичних «Закон і бізнес», «Юридична газета», у медіа «Ї», «Збруч» тощо.

ПРОБЛЕМА, ЯКА ВИКРИВЛЮЄ СВІДОМІСТЬ ВИБОРУ

— Ви активно працюєте на розвиток громадянського суспільства, брали участь в останніх парламентських перегонах. Який досвід винесли з них?

— Один з кандидатів у депутати парламенту з Ужгорода, який програв на тих виборах, вважався фаворитом і формував клієнтелу через директорів ЖЕКів і ОСББ. З урахуванням того, що його брат керівник міста, він обіцяв ті блага, які, за своїми обов’язками, міська влада має виконувати щодня, тому що міська управа має піклуватися розвитком інфраструктури. Це її обов’язок, а не примха чиновника.

Як кандидата у парламентарії мене більше цікавило питання, як зорієнтований наш виборець. А зорієнтований він переважно патерналістськи. Є виборці — носії певних цінностей, які патерналізм не сприймають. Але, на жаль, основний виборець думає, що держава повинна йому щось дати і тоді він буде прихильним до саме того кандидата. Більшість виборців не мають уявлення, чим займається депутат парламенту, депутат обласної ради, місцевої ради чи місцевий голова. Судячи з комунікації, було видно, що це є великою проблемою і насправді дуже викривлює свідомість вибору.

Такий стан речей — насправді інституційна пастка, яка показує, як функціонують у нас політичні інституції і в якому вони стані. Політичні партії мають слаборозвинуті структури. Відповідно, авторитету немає, бо вони чинять із виборцями, як із клієнтелою. Люди це усвідомлюють і дуже цинічно ставляться до цих речей: а що ти мені даси в обмін на голос? А це нас повертає на первинний етап будівництва клієнтели.

Є ще інша форма, коли громадські структури служать основою для функціонування тих чи інших політичних партій,  тому що вони мають структуру і вона має свою капіталізацію на ринку послуг. І це вже вищий щабель розвитку, ніж патрон-клієнтські відносини, які, наразі, домінують.

Я на тих виборах зрозумів, що для перемоги треба мати певні інституції. Це можуть бути не обов’язково політичні партії, а передовсім — відомі бренди.  «95 квартал», «Розсміши коміка» — не політичні структури, але на основі цього вони провели парламентські вибори. Це був такий прикол. «По приколу» вони вирішили включитися в політичний процес і у них вийшло, тому що така епоха постправди. Це задіяний нині тренд у Німеччині, Франції — популізм. У США Д. Трамп також правий популіст. Тепер ми проходимо стадію популізму на кшталт «давайте все попрощє!» і щоб «піпл хавав». Такий підхід дуже скоро принесе дуже складні проблеми, бо людство трансформується — епоха глобалізації, еміграції, цифровізації. І зараз пандемія теж міняє соціальні структури й інституції. Бо «по приколу» можна голосувати, вигравати вибори, стратегічний шлях розвитку суспільства, але їсти хочеться реально. І, переважно, найголоднішими є ті, хто голосує «по приколу».