Три закони від Гетьмана...

Десять років тому на основі плідної й довготривалої взаємодії Головдержслужби України та Інституту історії України НАН України було доведено, що саме варто вважати початком державної служби в Україні як окремої, визначеної законодавством, інституції для управління державою, функції якої виконують уповноважені на це службовці за рахунок коштів державного бюджету. З’ясувалося, що йдеться не про 1993 рік як дату ухвалення першого Закону України «Про державну службу», а про 1918-й — у період Української держави гетьмана Павла Скоропадського. Така постановка питання принципово розширювала хронологічні межі існування державної служби України, а головне — відкривала можливості для залучення досі відомого виключно вузькому колу фахівців досвіду.

Законодавчим рішенням гетьмана Української держави передували карколомні, величні й водночас трагічні події нашого минулого. Проголошення 7 листопада 1917 року III Універсалом Центральної Ради Української Народної Республіки поставило на порядок денний низку державотворчих питань, у тому числі — створення професійної державної служби. Однак уявлення про Україну як частину незрозумілої майбутньої Російської федерації гальмувало рішення, які здавалися нагальними, а саме — відокремлення української державної служби як інституції. Тож, фактично, щойно проголошена держава обмежилася перейманням на місцях напіврозкладеного апарату державного управління своєї попередниці з одночасним формуванням (радше аматорським) центральних структур управління. Тобто вона існувала як доволі хаотичне сполучання старих і нових елементів, до того ж, не була інституційно оформлена. Наступні події засвідчили неефективність такого кроку. За умов війни, розв’язаної червоною Росією проти України, запізніле проголошення незалежності IV Універсалом уже не могло змінити деструктивних тенденцій.

Не можна сказати, що уряд УЦР, Рада народних міністрів УНР, не розуміли важливості впорядкування державної служби. Але, як і в багатьох інших питаннях, не вистачило ні часу, ні політичної волі для запровадження цієї реформи.

Павло Скоропадський прийшов до влади під гаслом наведення ладу в державі, розбудови держави як такої. Тож очевидно, що повернення керованості її територією стало одним із пріоритетів. Саме на цій хвилі постає низка нормативно-правових актів, які започаткували традицію державної служби в Україні.

Власне, йдеться, насамперед про три документи. Ключове місце серед них посідає Закон про урочисту обітницю урядовців і суддів та присягу військових на вірність Українській державі від 30 травня 1918 року. Він визначив обов’язковість складання державним службовцем присяги, що було умовою набуття його статусу. Підхід цілком сучасний, він дотепер застосовується на державній службі. Таким чином, гетьманові Павлу Скоропадському вперше в українській історії вдалося окреслити коло посадовців, для яких служба державі є професійною справою. Далі можна було визначати критерії до добору кадрів, обсяг посадових обов’язків відповідно до виконуваних функцій, вимоги до щорічної оцінки та інші необхідні складові.

Другий за часом підготовки є Закон про нормальний розпис утримання службовців у центральних урядових установах цивільних відомств від 26   червня 1918 року. Він встановлював систему класів посад і рангів, а також пенсії урядовців. Фактично   — це аналог нинішніх категорій та рангів. Зовні запроваджена структура дуже нагадувала свою попередницю часів Російської імперії, за що гетьманові неодноразово нарікали (не надто слушно). Втім, у Павла Скоропадського та його апарату управління, на відміну від сучасної України, не було часу для ґрунтовного вивчення світового досвіду і розлогих дискусій — у розбурханій світовою війною та революцією країні треба було діяти негайно. Тому був застосований найближчий та найзрозуміліший аналог, але вже з українською термінологією, специфікою й елементами німецького та австро-угорського досвіду (значної мірою — саме завдяки зразковій постановці державної служби трималася «клаптикова імперія»).

ГОЛОВА РАДИ МІНІСТРІВ ФЕДІР ЛИЗОГУБ І ГЕТЬМАН ПАВЛО СКОРОПАДСЬКИЙ.1918 р.

Нагадаю, що з часу приходу Павла Скоропадського до влади тоді минуло лише два місяці. Також гетьман затвердив схему посадових окладів. Річ у тім, що в останні тижні існування Тимчасового уряду чиновники фактично не отримували зарплатні, а гроші на утримання губернських та повітових адміністрацій не надходили. Державні службовці деякий час ходили на роботу і забезпечували функціонування місцевої влади за власний рахунок, але зрештою це все завершилося колапсом системи державного управління. Гетьман прагнув повернути престиж державної служби — в тому числі за допомогою належного матеріального забезпечення посадовців та утримання органів влади.

Третім за часом підготовки та оприлюднення став Закон про порядок призначення на урядову службу від 24 липня 1918 року. Він визначав різні процедури призначення на посади, які залежали від їхнього класу. Причому гетьманські призначення на вищі посади державних службовців (заступники міністрів, директори департаментів) мали бути попередньо узгодженими з Радою Міністрів. Таким чином, гетьман, який взагалі мав усі владні повноваження, вирішив запровадити процедурні обмеження щодо реалізації своїх повноважень, свідомо посилюючи роль уряду. Тут варто згадати про плани Павла Скоропадського провести вибори до нових органів місцевого самоврядування (хоча й з низкою обмежень) та до сейму. Їм не судилося реалізуватися, але зрозуміло, що гетьман мав намір віддати частину влади заради залучення до неї ширших соціальних верств населення. За такого перебігу подій державній службі відводилася одна з провідних ролей соціального посередника.

Поруч із урядом, відповідно до тогочасного законодавства, однією з ключових державних інституцій стала Державна канцелярія. Вона поєднувала в собі кілька функцій, а однією з ключових, що належала до її компетенції, була кадрова політика стосовно низки вищих посадовців, які призначалися гетьманом. Таким чином, можемо говорити про спробу створення гетьманом спеціально уповноваженого органу владу, подібного до сучасного Національного агентства України з питань державної служби.

Втім, у цьому питанні гетьман був радше не новатором, а вправним адміністратором, який реалізував задум попереднього уряду. Свій родовід Державна канцелярія веде від Канцелярії Генерального писарства Української Народної Республіки. До речі, на виставці плакатів, підготовлених до 90-річчя державної служби України, було представлене посвідчення від 2 квітня 1918 року, видане урядовцю Маргариті Бонно (родом із Волині). На той час вона була дружиною Романа Бжеського (родом із Чернігова) — згодом відомого українського політичного і громадського діяча, публіциста, а в квітні 1918 року — дипломатичного кур’єра Міністерства закордонних справ УНР (згодом — Української держави). Молоде подружжя дотримувалося відверто самостійницьких переконань і просувало свої ідеї навіть за обставин, коли переважно більшість українського національного-визвольного руху та його лідери дотримувалися ідеї національно-територіальної автономії України. До урядових структур вони пішли працювати ще за доби УНР, причому — на рядові посади. Маргарита і Роман відверто критично ставилися й до політичного режиму гетьмана Павла Скоропадського. Проте обоє обрали державну службу заради вищої мети — розбудови Української держави, про яку мріяли і якої прагнули понад усе. Вони не побоялися звинувачення у співпраці з владою, яка багатьом не подобалася, відсунули політичні переконання та партійні уподобання, взяли на себе частину марудної, але дуже необхідної буденної роботи фахівців, яких називають чиновниками. Бо розуміли, що без них держава не існує, а українською вона може стати лише в тому разі, якщо державні службовці не лише професійно виконуватимуть свою справу, а й будуть патріотами України. Таким чином, в особі цього подружжя державна служба як інституція підтверджувала свій позапартійний об’єднавчий характер, генетичну спрямованість на захист спільних інтересів країни.

Як адміністратор Павло Скоропадський вважав побудову професійної державної служби одним із своїх основних завдань. Ухвалені ним у цьому напрямку рішення свідчать, що гетьман добре розумівся на особливостях роботи державного механізму і намагався налагодити його роботу на правильних, на його думку, засадах. Інше питання, що вдалося, а що не спрацювало і чому. І вже матеріал для нашого сьогодення.

Нинішня Україна суттєво відрізняється від Української держави сторічної давнини, але є низка проблем, які роблять необхідним вивчення її минулого не лише під суто академічним кутом зору. Наприклад, ми говоримо про нестачу кваліфікованих та патріотично налаштованих кадрів. У ширшому сенсі йдеться  про підходи до відбору кадрів, їхнього просування по службі, забезпечення політичної нейтральності, питання професіоналізму державних службовців, відповідно — їхньої фахової підготовки, вимоги до особистих якостей, етичних норм поведінки, економічне підґрунтя державної служби, соціальні гарантії та багато іншого. Власне, все зазначене ними — не що інше, як складові основних цілей та завдань реформи державної служби, яка провадиться в Україні.

Нині вона прагне до оновлення на основі кращого європейського досвіду і з урахуванням власних національних традицій. Їх вивчення та виявлення можливостей застосування за умов, що змінилися, — не менш важлива та необхідна складова реформування, аніж сучасні засади й принципи. Так що можемо стверджувати, що йдеться про терени, де історія державного управління тісно взаємодіє з його практикою, сприяючи одна одній у досягненні своїх цілей.

Хоч Павло Скоропадський народився за межами України, у Вісбадені (Німеччина), але його родина безпосередньо пов’язана з Чернігівщиною. У Тростянці (нинішній Ічнянський район) був розташований її родовий маєток, де в дитячі роки виховувався Павло. З волі свого діда Івана тут він вперше дізнався, як воно — вирощувати хліб і заробляти на життя. У Тростянці й на інших історичних землях моєї рідної Чернігово-Сіверщини, у Стародубській гімназії, гартувалися основи характеру майбутнього військовика, а для нас, насамперед, — українського політичного та державного діяча, який заклав підвалини державної служби України.