10-та година, 1 січня 2020 року. Що далі?

Як буде використовуватись українська газотранспортна інфраструктура після завершення поточного контракту імені Путіна — Тимошенко? Якими маршрутами європейські компанії транспортуватимуть газ, який імпортується із РФ? Чи можливе відновлення транзиту газу через Росію та Україну із Центральної Азії, який заблоковано російською стороною? Хто буде замовником, виконавцем та які умови надання послуг з транспортування  газу від східного кордону спільного ринку Україна — ЄС до країн-членів ЄС? Чи потрібні додаткові потужності з транспортування газу із Росії, коли існують невикористані потужності ГТС України? Ці не нові питання набувають ще більшої актуальності з наближенням дати, вказаної в заголовку статті. Це спонукає Брюссель та Київ зробити вибір як варіантів імпорту газу в Україну, так і його транзиту до ЄС з використанням ГТС України, що відповідало би духу і букві Угоди про асоціацію, перший звіт про виконання якої невдовзі має бути прийнятий сторонами.

ЗМЕТИКУВАТИ НА ТРЬОХ

Поглянемо на деякі поточні аспекти. Чинний контракт на транзит природного газу територією України, укладений між НАК «Нафтогаз України» і ВАТ «Газпром», згідно з п. 14.2, «остается в силе до 10 часов 1 января 2020 года... Может быть продлен, если Стороны до 1 июля 2019 года достигнут соответствующей договоренности». Де-факто тихою сапою розпочинається  будівництво «Північного потоку-2», у якому контрольний пакет належатиме «Газпрому» і просувається компаніями провідних країн ЄС: Німеччини, Австрії, Нідерландів, Франції за урядової підтримки. Зберігається становище невизначеності з американськими санкціями щодо «Північного потоку-2» (ПП2).

Розуміння необхідності термінового пошуку та ухвалення рішень з означених вище питань з урахуванням дефіциту часу наявне в усіх зацікавлених сторін. Ще 23 травня ц. р. віце-президент ЄК, відповідальний за Енергетичний союз Марош Шевчович після того, як анонсував настання часу для нового раунду тристоронніх газових переговорів за участю ЄК, України і РФ, додав, що вони потрібні для продовження довгострокового транзиту російського газу територією України надійним, комерційно привабливим способом. Тобто в Єврокомісії такі переговори розглядають не як початкові, а як продовження тристоронніх переговорів за участю України, ЄС та РФ, що вже мали місце у 2014 — 2015 роках з метою забезпечення постачання газу в Україну та гарантування безпеки поставок газу до ЄС. Тоді 30 жовтня 2014 року було укладено «Зобов’язальний протокол щодо умов постачання газу з РФ в Україну на період з листопада 2014 р. до 31 березня 2015 р. Протокол підписали повноважні представники уряду України, уряду РФ та віце-президент Європейської комісії. Того ж дня вийшло розпорядження уряду України № 1045-р «Про забезпечення енергетичної безпеки України та Європейського Союзу в осінньо-зимовий період 2014/15 року». У преамбулі зроблено наголос на зобов’язанні Європейської комісії щодо «фінансової підтримки України з метою компенсації можливих збитків у разі порушення Російською Федерацією взятих нею зобов’язань....». Отже, Єврокомісія виступала як посередник, але при цьому гарантувала виконання домовленостей.

Три сторони знову зібрались 17 липня ц. р. у Берліні для обговорення умов транспортування газу територією України. Після берлінського раунду консультацій з боку України та Єврокомісії прозвучали заяви, що транзит газу після 2019 року буде здійснюватися на умовах, які повністю відповідатимуть європейському газовому законодавству. «Нафтогаз» також заявив, що робить все для впровадження європейських норм, які будуть застосовані повною мірою і для транзиту газу після 2019 року, і для роботи ГТС у цілому. З боку російської делегації заявили, що припускають подовження чинного контракту, а також можливості нового з огляду на те, що в Україні імплементується європейське законодавство. Але Росію турбує програш «Газпрому» в Стокгольмі та арешт його майна, який здійснюється з ініціативи «Нафтогазу» у зв’язку з ігноруванням росіянами рішення арбітражу. Україні ж потрібні замовлення потужностей нашої газової інфраструктури в обсягах, необхідних для її ефективної роботи. Транспортні послуги надаватимуться на прозорих умовах європейського газового законодавства в межах європейського ринку.

(НЕ)СВОБОДА ТРАНЗИТУ

В означеному російському підході щодо можливості пролонгації чинного контракту суттєвим є запитання: чи відповідає чинний контракт законодавству ЄС? Відповідь очевидна — ні. До того ж, потрібно відзначити, що на сьогодні РФ не визнає жодних міжнародних норм щодо свободи транзиту газу: ні ГАТТ/COT (ст. 5), ні Енергетичної хартії (ст. 7). Навіть у Договорі про зону вільної торгівлі СНД свобода транзиту не поширюється на природний газ. Зокрема, у ст. 7 особливо відзначено, що «Положення цієї статті не поширюються на трубопровідний транспорт». Щоправда, далі в п. 4 зазначено, що «зацікавлені сторони розпочнуть переговори з розробки угоди щодо транзиту трубопровідним транспортом і завершать такі переговори протягом шести місяців після набрання чинності цим Договором». Українська сторона представила у травні 2013 року свій проект Угоди, розроблений відповідно до європейських та міжнародних принципів: свобода транзиту, доступ до трубопровідної інфраструктури, прозорий режим утворення транспортних тарифів, принципи безпеки постачання та механізм раннього попередження про надзвичайні ситуації. Проте через позицію російської сторони переговори завершилися нічим.         Прикметно, що на той момент серед чинних була «Угода про проведення узгодженої політики в галузі транзиту природного газу», укладена в Москві 3 листопада 1995 року. У ст. 3 зазначено, що «сторони зобов’язуються вживати необхідних заходів, зокрема спільних, для того щоб жодна зі сторін не опинилася під загрозою відключення від джерел газопостачання і не було завдано шкоди інтересам держав — постачальників природного газу та держав, які здійснюють його транзит». Уряд РФ припинив застосування цієї угоди розпорядженням № 97-р від 1 лютого 2008 року. Отже, незважаючи на те, що країни СНД були за свободу транзиту, а РФ — проти, гору взяв російський підхід ігнорування інтересів більшості країн-учасниць.

Свобода транзиту блокується і зараз. Більше того, РФ законодавчо заборонила експортувати газ і своїм компаніям. Дозволено лише «Газпрому», і це має назву «єдиний експортний канал». Заблоковано постачання газу із регіону Центральної Азії, в якому 2017 року видобуто понад 142 млрд м3 газу і який має значний експортний потенціал. РФ сама імпортувала минулого року, за даними BP Statistical Review of World Energy, майже 19 млрд м3 газу із Казахстану та Узбекистану (Табл.1).

Свого часу Росією активно просувався так званий ЄЕП — єдиний економічний простір. Одна з його базових російських ідей — єдиний експортний канал, суть якого зводилась до того, що узбеки, казахи і туркмени мали видобувати газ, а виключно «Газпром» буде його вміло продавати... Або не продавати, якщо вважатиме, що «ціна центральноазійського газу не конкурентна».

Прикметно те, що в ЄС варіант поставок газу із Центральної Азії через РФ навіть не розглядається. Десятирічний План розвитку газотранспортної інфраструктури ЄС (TYNDP-2018) оцінює можливість поставок газу із Туркменістану, але через Транскаспійський газопровід, історія непобудови якого через спротив Росії триває вже понад 20 років. Тож 30 млрд кубів туркменського газу в ЄС навряд чи з’являться 2025 року, як це передбачено в максимальному сценарії поставок газу до ЄС (ENTSO-g, березень 2018 р.). І навіть широке розрекламоване врегулювання проблеми розподілу Каспію не дає зеленого світла для Транскаспію (Табл. 2).

Таким чином, Росія на виду в ЄС успішно блокує і дозує вихід на європейський ринок альтернативного газу із Центральної Азії, незалежно від того, яким маршрутом він туди може потрапляти — через Каспій, Південний Кавказ, Туреччину чи через Україну. Зусилля української енергетичної дипломатії мають бути спрямовані на те, щоб в ЄС звернули увагу на газ Центральної Азії та особливо газ Туркменістану як країни, яка володіє четвертими у світі його запасами (після Ірану, Росії та Катару). Потрібно посилення тиску на Москву щодо безумовного розблокування транзиту як передумову будь-яких розмов щодо можливого пом’якшення санкційного режиму проти РФ.

Коли ж говорити про транзит через Україну, то концептуально російський підхід абсолютно відрізняється від європейського та українського, суть якого зводиться до того, що послуги з транспортування/транзиту газу мають базуватися на європейських засадах передбачуваності, прозорості й відповідно до газового законодавства ЄС. І це дуже важливо. Отже, подальші тристоронні перемовини мають стосуватися нових угод і визначати умови транзиту/транспортування газу на європейських принципах. Які можуть бути ухвалені рішення і як оформлені результати тристоронніх перемовин за участю віце-президента ЄК, міністрів України і РФ, керівництва «Нафтогазу»? Вони мають повністю відповідати європейському законодавству. Крім того, Україні потрібні відповідні гарантії оплати замовлених потужностей та послуг з транспортування газу. І такі юридично зобов’язальні гарантії може надати лише Європейський Союз. Ціна російських «гарантій» дуже добре відома не лише Україні, а й усьому світу.

ТРАНСПОРТУВАННЯ ЧИ ТРАНЗИТ ГАЗУ? ЄВРОПЕЙСЬКІ НОРМИ

Для того щоб розібратися, що таке європейські норми, звернімося до базових документів, які визначають відносини України та ЄС в енергетиці і, зокрема, в газовій сфері. Це Угода про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, його державами-членами та Євроатомом — з іншого («Угода про асоціацію», УА), яка набула остаточної чинності з 1 вересня 2017 року, а також Договір про заснування Енергетичного співтовариства (ДЕС), який набрав чинності для України 1 лютого 2011 року. Чи можуть ці угоди сприяти вирішенню актуальних питань ефективного транспортування газу нашою територією, від яких залежить як національна безпека України, так і безпека поставок газу до ЄС?

Передусім, в угодах визначено, що Україна приєднується й виконує газові директиви та регламенти ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу і про умови доступу до мереж транспортування природного газу. Внутрішній ринок природного газу запроваджено в усьому ЄС із 1999 року з метою надання споживачам реальної можливості вибору, розвитку бізнесу, збільшення транскордонної торгівлі для підвищення ефективності, досягнення конкурентних цін, покращення якості обслуговування та сприяння безпеки постачання (!). Виконуючи газові директиви, Україна секторально приєднується до внутрішнього ринку ЄС і стає його важливою частиною. І це мають розуміти в ЄС та країнах-членах. Україна повинна не просто виконати певні вимоги, а й отримати такі ж переваги (як і члени ЄС) від цього: її інтереси мають бути враховані. Вимоги та права, які визначені в газових директивах і регламентах, які поширюються на держави-члени ЄС, тією ж мірою стосуються і України.

Цей факт має бути чітко означений у відповідному двосторонньому документі. Таким чином, всі учасники внутрішнього ринку ЄС не повинні мати сумніву, що коли в Директиві про спільні правила внутрішнього ринку природного газу йдеться про «держави-члени ЄС», то ці ж положення повною мірою стосуються і України. Спільні правила ЄС створюють рамки для регіональної співпраці в дусі солідарності заради сприяння безпеці постачання, підтримують солідарність між державами, особливо у разі кризи з енергетичного постачання. Така співпраця має охоплювати ситуації, які призвели або можуть призвести до припинення постачання газу, включно з координацією національних заходів у разі надзвичайної ситуації, визначенням та розвитком (будівництвом, модернізацією) мережевих з’єднань і практичні аспекти надання взаємної допомоги (ст. 6 Директиви № 2009/73/ЄС).

Значна увага приділена питанням нової газової інфраструктури (ст. 36 — 2009/73/ЄС). Нові проекти мають забезпечувати належне функціонування внутрішнього ринку газу. Ще на етапі планування мають бути проаналізовані ринковий вплив і наслідки у сфері конкуренції та безпеки постачання. Якщо нова інфраструктура впливає на декілька держав, то такі плани повинні розглядатися органами ЄС (Агенцією з питань співробітництва регулюючих органів у сфері енергетики — ACER) з метою кращого врахування транскордонних наслідків. «Північний потік-2» разом з другою гілкою «Турецького потоку» якраз і є тими проектами, які несуть транскордонні наслідки для низки країн-членів ЄС, зокрема Польщі, Словаччини, Угорщини, Італії, Румунії, а також для України та Молдови.

Розвиток газової мережі внутрішнього ринку ЄС має відбуватися відповідно до вже згаданого десятирічного «Плану ЄС із розвитку інфраструктури», який включає в себе: а) моделювання інтегрованої мережі; б) сценарії розвитку мережі; в) європейський прогноз адекватності постачання та оцінка стійкості системи.

План розвитку готує ENTSO-g (організація ЄС, з якою співпрацюють всі оператори національних газотранспортних систем) й оновлює та оприлюднює його кожні два роки. Встановлюються критерії тарифів на транспортування, які мають бути прозорими, враховувати потребу в цілісності мережі та оптимізації її роботи, а також відображати фактично понесені витрати тією мірою, якою такі витрати відповідають ефективному і структурно порівняному оператору мережі. Тарифи мають бути прозорими, включати належний прибуток від інвестицій. Тарифи та методики їх розрахунку мають застосовуватись у недискримінаційний спосіб, сприяти ефективній торгівлі та конкуренції, підтримувати і створювати експлуатаційну сумісність. Поставлено вимогу, щоб тарифи не залежали від маршруту транспортування. Також запроваджено процедуру сертифікації операторів газотранспортної системи, в якій бере участь національний регулятор і навіть Єврокомісія (ст. 3 Регламенту (EU)715/2009, ст. 10 Директиви 2009/73/EU).

Газові правила не є застиглими й еволюціонують разом з ринком. Наразі діє вже третій пакет газових нормативів. Причому перш ніж нові положення унормовуються, вони обговорюються й ухвалюються на зустрічах Мадридського форуму, який був запроваджений Європейською комісією для напрацювання рекомендацій з питань внутрішнього ринку газу. Учасниками форуму є національні регулюючі органи, національні уряди, оператори ГТС, імпортери та постачальники газу, представники експертного середовища. Варто і український стороні долучитись до роботи цього авторитетного форуму. Отже, згадані базові документи передбачають, що і в ЄС, і в Україні діятимуть спільні правила внутрішнього ринку природного газу ЄС.

Справді, такий підхід дозволяє зробити висновок, що межі внутрішнього ринку ЄС не закінчуються на його зовнішніх кордонах. Угода про асоціацію Україна — ЄС надає міцну правову базу для поглиблення співпраці у сфері використання газової інфраструктури. На відміну від ДЕС, УА передбачає прямі, безпосередні відносини України з ЄС, що важливо для вирішення стратегічних та невідкладних питань.

МОВОЮ ДОКУМЕНТІВ

Найважливіші положення Угоди про асоціацію з питань співпраці в газовій сфері містяться в розділах: «Питання, пов’язані з торгівлею енергоносіями», «Співробітництво у сфері енергетики» та додатка XXVI (щодо механізму раннього попередження кризових ситуацій). УА і газове законодавство ЄС містять вимоги взаємодії України та ЄС та зобов’язують Сторони:

• докладати зусилля для ефективного використання наявної газотранспортної інфраструктури та ПСГ;

• проводити консультації/координувати дії стосовно розвитку інфраструктури;

• співпрацювати з питань торгівлі природним газом;

• співпрацювати з питань безпеки постачання газу;

• враховувати газові мережі та можливості іншої сторони при розробці планів розвитку інфраструктури.

Всі ці положення наявні і в газових директивах та регламентах ЄС. Таким чином, Угода вимагає розглядати питання будівництва нових об’єктів газової інфраструктури для постачання газу на внутрішній ринок ЄС, а отже, і проекту ПП2, враховуючи інтереси й можливості України, зокрема її газотранспортної системи.

На жаль, наразі існують проблеми з виконанням цих вимог. Приклад — рішення ЄК надати доступ «Газпрому» до використання газопроводу OPAL без попередніх консультацій з Україною, що, на нашу думку, порушує ст. 274 УА. Варто нагадати, що це рішення дає змогу транспортувати додатково 7—10 млрд кубометрів на рік і, безумовно, негативним чином впливає на роботу української ГТС. Тому краще вирішувати такі питання під час консультацій у межах інституцій Угоди про асоціацію, а не в Загальному Європейському суді справедливості.

В Єврокомісії так і не вироблено консолідованої позиції щодо протидії ПП2 як такому, що не відповідає критеріям безпеки та іншим принципам, на яких ґрунтується внутрішній ринок ЄС. Європейські плани розвитку газотранспортної інфраструктури мають бути тісніше скоординовані з українською стороною, щоби не вирішувати проблеми сполучення існуючих газових мереж шляхом реалізації нових проектів, якщо вони можуть бути вирішені за допомогою наявної української інфраструктури транспортування і зберігання газу. Документ ЄК присвячений впровадженню УА в Україні (SWD(2017) 376 final) також не згадує роботу з координації планів та необхідність відмови від ПП2. У звіті ECOFYS, який вивчав майбутні інвестиції в газову інфраструктуру, є дані, що в ЄС передбачено витратити до 2020 року на газотранспортну інфраструктуру — 19 млрд євро і ще 2 млрд на ПСГ. Чи узгоджувались ці плани з можливостями підземного зберігання газу, які в Україні є найбільшими в Європі? Хоча на рівні компаній уже є зрушення, і як позитив варто відзначити, що «Укртрансгаз» уже набув статусу спостерігача в ENTSO-g, а отже, має більше можливостей впливу.

Угода про асоціацію Україна — ЄС і ДЕС — це можливості та інструменти, які не лише посилюють співпрацю в енергетиці, а й надають можливість включити ринок газу і газотранспортну систему України у правове поле ЄС як повноцінну складову. У Києві потрібно лише розуміти, що вимоги газового законодавства до держав-членів ЄС стосуються і України так само. А у Брюсселі повинні пам’ятати, що на Україну мають поширюватися не тільки безкінечні вимоги, а й відповідні преференції, так що вже зараз країну слід розглядати як східний сегмент газового простору ЄС, що перебуває в режимі трансформації під його енергетичні правила гри.

Потрібно активізувати позицію української сторони з цих питань, повною мірою використати можливості, які надає Угода про асоціацію, зокрема через роботу інституційних органів Асоціації Україна — ЄС — тих, що складаються з урядовців, парламентарів, і тих, де беруть участь представники громадянського суспільства. Кожен спільний протокол має містити рішення щодо узгодження дій та протидії загрозам у газовій сфері. З огляду на актуальність проблеми, варто ініціювати створення підкомітету з газових питань як спеціального органу Асоціації, утворення якого передбачено положеннями ст. 466 і належить до компетенції Ради Асоціації Україна — ЄС.

Базові документи містять інструменти, за допомогою яких можна вирішити питання координації розвитку транспортування газу, безпеки поставок, врахування інтересів України, і дають змогу своєчасно реагувати на загрози безпеці постачання, однією з яких є ПП2. Цей проект створює загрозу фізичної зупинки потоків газу через Україну до інших частин ринку ЄС. А це, згідно з визначенням УА, — надзвичайна ситуація (додаток XXVI), усвідомлення якої вимагає від ЄС та України низки визначених кроків, зокрема розробки Узгодженого плану дій для усунення загрози.

Україна зробила свій вибір — ми проводимо реформи і стаємо важливою частиною єдиного європейського ринку газу, маємо виконувати жорсткі вимоги газового законодавства ЄС і разом з тим отримати відповідні переваги та можливості від перебування в європейському ринку газу.

Зараз Україні та ЄС необхідно повною мірою скористатися положеннями Угоди про асоціацію, газового законодавства ЄС для координації дій і знаходження відповідей на загрози безпеці та економічні втрати, які руйнуватимуть підвалини єдиного ринку газу Європи. У переговорах із зовнішнім партнером Україна та ЄС мають говорити одним голосом. Це той ключ, який дає змогу знайти відповіді на запитання і щодо майбутнього нашої потужної газотранспортної системи, і щодо маршрутів транспортування газу в ЄС, і щодо відновлення заблокованого транзиту газу із країн Центральної Азії. На все зазначене вище має бути звернуто увагу і німецької сторони під час запланованого візиту бундесканцлера А. Меркель до України.

Насамкінець. Восени має бути ухвалено Звіт про виконання сторонами УА Україна — ЄС. Попередній проект такого звіту вже є. Показово те, що оцінці співпраці у сфері енергетики присвячено лише кілька рядків тексту дуже загального характеру: «Позитивно оцінює Україну за належний рівень співпраці в енергетичному секторі, не в останню чергу прогрес, досягнутий у сфері енергоефективності; націлює на необхідність продовження реформ, зокрема, для завершення реформи ринку газу та електроенергії та припинення існуючих монополій, що забезпечить довгострокові економічні вигоди для промисловості та споживачів».

Центр глобалістики «Стратегія ХХІ» пропонує, щоб у документі знайшла відображення підтримка рекомендації Парламентського комітету ЄС — Україна (The seventh meeting of the EU-Ukraine Parliamentary Association Committee), який засідав у Страсбургу 18—19 квітня 2018 р. і висловив застереження стосовно інфраструктурного проекту, ініційованого третьою стороною без належного узгодження відповідно до ст. 274 Угоди про асоціацію Україна — ЄС, а також підтвердив, що будівництво газопроводу «Північний потік-2» завдає шкоди європейській безпеці, європейській енергетичній безпеці, європейській кліматичній політиці.

Вважаємо, що реалізація неузгоджених інфраструктурних проектів веде до значних економічних та безпекових втрат і може спричинити, зокрема за обставин зумисних дій третьої сторони, виникнення надзвичайної ситуації — фізичної зупинки транспортування газу до ЄС, що потребує оцінки потенційних ризиків у межах механізму раннього попередження відповідно до ст. 340 УА.

Уряду України необхідно закликати Єврокомісію та уряди держав-членів ЄС докласти зусиль для виконання відповідних вимог зазначеної Угоди про асоціацію з метою:

• ефективного використання наявних вільних потужностей української газотранспортної інфраструктури на наявних маршрутах постачання природного газу до ЄС;

• посилення координації планів та дій з розвитку транскордонної газової інфраструктури, зокрема впровадження механізму узгодження десятирічного Плану розвитку мережі з українською стороною;

• розглянути можливість створення спеціального підкомітету з газових питань, що передбачено ст. 466 УА.

А доки йдуть погодження між Києвом та Брюсселем щодо звіту по виконанню УА, компанія-девелопер проекту Nord Stream 2 AG тихою сапою починає прокладати трубу на Балтиці під фальшиві обіцянки «Газпрому» частково зберегти транзит через ГТС України. Важливо, щоб Київ та Брюссель усе ж змогли консолідувати позиції і стати на заваді цього антиєвропейського проекту. Бо в іншому разі залишається сподівання лише на «американський кийок» для ПП2.