МЕНЮ

Людина – довіра – держава

Альона ЛУНЬОВА, адвокаційна менеджерка Центру прав людини ZMINA
18 червня, 2019 - 19:32
Реформа системи реєстрації місця проживання: як можна попередити зловживання?

Причин, чому ця система має бути змінена, доволі багато: вона не відповідає умовам та викликам сучасності, не відображає міграційних трендів усередині країни, не дає базової інформації щодо демографічної структури того чи іншого населеного пункту та врешті є незручною для людей. По суті, дані про реєстрацію місця проживання неможливо використовувати прямо: їх потрібно співставити з іншими базами даних і реєстрами, якимось чином верифікувати та відкоригувати.

ПОВІДОМЛЕННЯ БЕЗ АРГУМЕНТІВ

Одним із можливих елементів реформи, яку обговорюють експерти, є зміна процедури реєстрації місця проживання з дозвільної на повідомну (іноді вона може називатися декларативною чи заявною). Для того, щоб отримати заповітний штамп у паспорті, слід надати документи, що підтверджують право проживання особи в житлі, або ж підтвердити згоду власника житла на це. Під час зміни системи на повідомну достатньо буде лише повідомити уповноважені органи про те, що ви мешкаєте саме за цією адресою. Далі орган реєстрації має внести інформацію про це до реєстру, і все.

Звісно, такий «квантовий стрибок» у бік довіри як нової парадигми побудови відносин у системі «людина — держава» не може відбутися одномоментно та лише завдяки зміні процедури реєстрації місця проживання. Необхідно проводити комплексну реформу, детально вивчивши, в яких сферах суспільного життя реєстрація місця проживання використовується та як впливає на реалізацію певних прав та свобод людини.

Наприклад, зовсім скоро відбудуться парламентські вибори, на яких, відповідно до наявної змішаної системи, далеко не всі виборці отримують два бюлетені: перший — для голосування за партії, другий — за мажоритарною системою в одномандатних виборчих округах. Чому не всі? Тому що в Україні є внутрішньо переміщені особи — їх більше мільйона, які позбавлені права голосувати в одномандатних округах через часткову відсутність механізму реалізації виборчого права за новим місцем проживання. А ще є особи, які проживають не за місцем реєстрації (таких, відповідно до результатів національного дослідження «Система реєстрації місця проживання в Україні: її вплив на реалізацію прав та життєвих інтересів людини», приблизно 3,3 мільйона). Їм доведеться або їхати голосувати «за пропискою», або вони не зможуть голосувати за представника свого виборчого округу за місцем фактичного проживання. А ще не варто забувати, що за даними Державного реєстру виборців (ДРВ), щонайменше 852 тисячі осіб не мають реєстрації місця проживання, тобто вибули з реєстру. Це означає, що фактично особа позбавлена виборчого права, оскільки не має виборчої адреси (яка в Україні збігається з зареєстрованим місцем проживання). Для цієї категорії осіб законодавець передбачив можливість визначити виборчу адресу за погодженням із центрами обліку безхатченків або органами ведення ДРВ за місцем їхнього проживання. Утім, ці механізми не є достатньо відпрацьованими, і на практиці викликають багато запитань, які, зокрема, вирішуються в судовому порядку.

Тож на позачергових парламентських виборах із обмеженнями свого виборчого права зіткнуться понад 5 мільйонів наших співгромадян. Цей приклад — наочна демонстрація того, як реєстрація місця проживання чи її відсутність прямо впливають на реалізацію гарантованого Конституцією виборчого права.

ФОТО МИКОЛИ ТИМЧЕНКА / «День»

ПОТРЕБИ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Утім, якщо більшість експертів погоджується з необхідністю змін у наявній системі реєстрації, то питання про те, як убезпечити її від зловживань, якою має бути відповідальність за порушення в цій сфері (зокрема, за повідомлення завідомо неправдивих даних про своє місце проживання), є доволі дискусійними.

Наразі проживання не за місцем реєстрації не є правопорушенням відповідно до національного законодавства. До того ж у кожної людини може бути кілька місць проживання, проте реєстрацію можна проводити лише за однією адресою.

А ось за відсутність зареєстрованого місця проживання в Україні встановлена адміністративна відповідальність. Так, відповідно до статті 197 Кодексу України про адміністративні правопорушення, проживання громадян без реєстрації веде до попередження. Якщо особа вже не вперше впродовж року помічена в цьому, то має сплатити штраф — від 17 до 51 гривні.

Утім, чи має існувати відповідальність за проживання без реєстрації? Напевно, що ні. Ця форма відповідальності є спадком радянської епохи, бо сама стаття 197 існувала вже в першій редакції Кодексу 1984 року, проте мала трохи іншу назву — «Проживання без паспорта або без прописки». Заміна «прописки» на «реєстрацію місця проживання» в цьому контексті не особливо вплинула на зміст правопорушення — держава прагне покарати людину, яка у встановлений спосіб не повідомила органам влади про місце свого проживання. Щоправда, з 1984 року ситуація в країні та світі дещо змінилася.

Наразі, за даними загальнонаціонального дослідження, щонайменше 6,8 мільйона людей в Україні проживає не за місцем своєї реєстрації. Водночас частіше проживають не за місцем реєстрації громадяни молодших вікових категорій (до 44 років). Якщо загалом в Україні не за місцем реєстрації проживає щонайменше 12% населення, то серед осіб віком 18 — 24 років — 17%, віком від 25 до 34 років — 19%, віком від 35 до 44 років — 15%. А найпоширенішою причиною цього є переїзд (85%). Очевидно, що з цим тісно пов’язане питання доступності придбання власного житла для молоді, яка, відповідно до дослідження, частіше проживає не за місцем реєстрації.

Проте повернімося до питання реформи та можливої лібералізації процедури реєстрації місця проживання. Якщо систему буде змінено на повідомну, чи не призведе це до того, що люди почнуть масово ховатися від органів державної влади, намагаючись уникнути сплати штрафів або виконання інших зобов’язань (військового призову, наприклад)?

Потенційно, якщо дивитися на дані дослідження, така можливість вже існує. Адже процедура реєстрації така, що особа здебільшого отримує «прописку» не там, де насправді проживає, а там, де вона сама або її родичі мають житло у власності. Те саме стосується й призову на військову службу, адже насправді військкомати вже давно не орієнтуються на реєстрацію як на єдине джерело інформації щодо місця проживання призовника.

САНКЦІЇ ТА СТИМУЛИ

У експертному середовищі обговорюються різні варіанти врівноваження в майбутньому повідомної системи реєстрації місця проживання певними санкціями, які могли б запобігти можливим фальсифікаціям та зловживанням.

Наприклад, можна запровадити штрафи. Це досить поширена форма відповідальності за вчинення порушень законодавства в сфері реєстрації місця проживання, зокрема в тих країнах, де система є повідомною (декларативною). Наприклад, у Литві ненадання даних (або надання неправдивих) для декларації про проживання веде до попередження або штрафу від 5 до 14 євро. А в Латвії особа має заплатити штраф за подання неправдивих даних у декларації місця проживання в розмірі від 70 до 500 євро. Подібні системи штрафних санкцій встановлені в Естонії, Фінляндії, Данії, Норвегії, Швеції, Нідерландах тощо. Крім адміністративних санкцій, у певних випадках, коли неправдивим повідомленням про місце проживання особа приховує якісь протиправні дії (наприклад, уникнення сплати податків), до порушника може застосовуватися й кримінальне покарання за шахрайство (приміром, у Франції).

Іншою санкцією за повідомлення фальшивої адреси проживання може бути анулювання реєстрації, яке перекриває доступ до певних сервісів (наприклад, отримання соціальної допомоги). Отже, держава таким чином може стимулювати громадян повідомляти справжню адресу проживання, щоб мати доступ до соціальних та публічних послуг (освіти, медицини, отримання водійського посвідчення, дозволу на зброю тощо).

Слід зазначити, що в нашій державі вже майже п’ять років існує група людей, які фактично реєструють своє проживання за повідомною системою. Це — внутрішньо переміщені особи. Для них довідка про взяття на облік ВПО є такою, що підтверджує адресу проживання, і вноситься до довідки ця адреса зі слів переселенців. Із моменту взяття на облік внутрішньо переміщені особи можуть користуватися майже всіма правами й послугами за адресою, вказаною в довідці. У разі виявлення факту непроживання особи за вказаною адресою ця довідка скасовується. Як наслідок, внутрішньо переміщена особа буде обмежена в реалізації своїх прав (наприклад, позбавлена виплат соціальної допомоги, пенсії). Водночас власник житла, де зареєстрований переселенець, не відчує жодних негативних наслідків ані від факту вказання його адреси в довідці ВПО, ані від скасування цієї довідки. Тож ми вже можемо аналізувати та використовувати цей досвід під час моделювання реформи системи реєстрації місця проживання та отримувати відповідь на питання щодо відповідальності.

Водночас під час впровадження повідомної системи мають бути враховані та змінені підходи в тих сферах, де реєстрація місця проживання на сьогодні є підставою для виникнення чи реалізації певних прав та свобод (виборчих, майнових, права на соцзахист тощо). Якщо реформа буде комплексною, то, можливо, нам не доведеться створювати механізм притягнення до відповідальності за порушення законодавства в сфері реєстрації місця проживання.