Коронавірус і єдність у ЄС

Вчитись на помилках держав має і Україна

Коронавірусна криза стала тестом на міцність для Європейського Союзу. Вона продемонструвала слабкість держав та водночас вміння інституцій ефективно реагувати на такого роду загрози. З огляду на це, пандемія може стати пусковим механізмом для початку більш серйозних дискусій про поглиблення інтеграції ЄС у соціальній сфері, зокрема в галузі охорони здоров’я. Сьогодні системи охорони здоров’я держав — членів ЄС розрізнені, втім, мають місце спільні тенденції, які демонструють рух країн у одному напрямку. Звертати увагу на ці тенденції, стежити за політичними процесами, що їх супроводжують, а також вчитись на помилках держав — членів ЄС має і Україна.

КОЖНОМУ БОЛИТЬ СВОЄ — ЯК ОХОРОНЯЮТЬ ЗДОРОВ’Я В ЄС

Соціальна сфера та, зокрема, охорона здоров’я — чутлива галузь для держав, тож вони завжди чинили опір перетоку таких повноважень до наднаціональних структур. Невеликий обсяг повноважень комунітарних інституцій у цій сфері зафіксовано в Лісабонському договорі: ЄС лише підтримує та доповнює дії держав-членів, а спільні компетенції з державами Союз має лише з обмеженого кола питань.

Попри відсутність широкого кола повноважень, у арсеналі ЄС усе ж є інструменти, що задають більш-менш скоординований рух країн Союзу в напрямку розвитку систем охорони здоров’я. Йдеться про так звану acquis communautaire — правову систему ЄС, яку держави-члени повинні вбудувати в національне законодавство. Розділ 28 acquis стосується, серед іншого, і охорони здоров’я та визначає обов’язкові правила для всіх країн у цій сфері (зокрема, спільну структуру фінансування та управління). На додачу, ЄС має власну стратегію охорони здоров’я, а ключовим документом, що має сприяти застосуванню законодавства ЄС у цій сфері на сучасному етапі є документ «Здоров’я для зростання» (пропозиція Європейської комісії щодо програми охорони здоров’я на 2014—2020 роки).

Серед більш практичних інструментів варто назвати різноманітні дослідження та оцінки стану здоров’я в ЄС. Частина з них займаються збором даних з кожної країни за різними індикаторами. До слова, ЄС має власний перелік із 88 ключових європейських показників здоров’я (The European Core Health Indicators). Серед них — не лише ті, що стосуються демографії і власне хвороб, а й т.зв. детермінанти здоров’я (кількість курців, середня вага та фізична активність населення), обслуговування в сфері охорони здоров’я (нові технології в медицині, рівність доступу до отримання послуг), а також відповідні державні політики (заборона куріння до визначеного віку, промотування здорового способу життя тощо).

На цей перелік варто звернути увагу і Україні, адже збір та аналіз таких даних дають змогу відстежувати ключові тенденції та недопрацювання в сфері охорони здоров’я (на додачу, перелік також дає розуміння того, на які аспекти в охороні здоров’я зважають у ЄС при розгляді заявок на вступ до Союзу). Власне, цим займаються і в ЄС — окрема категорія досліджень про стан здоров’я інтегрує інформацію з усіх держав-членів в єдине ціле та визначає загальноєвропейські тренди. Серед таких спільних опорних точок, що демонструють рух держав — членів ЄС до спільної системи охорони здоров’я можна назвати такі.

Вакцинація — один зі спільних інструментів усіх держав-членів для зменшення захворюваності серед населення (наприклад, середній показник вакцинування дітей проти поліомієліту — 95%). Утім, вона стала жертвою власного успіху — зі зменшенням кількості захворювань, у громадян зменшилось сприйняття ризику та виникли сумніви щодо необхідності вакцинування. Тренд є загальноєвропейським, тож держави-члени посилено співпрацюють у цій сфері. 

Скорочення витрат на медицину — в усіх країнах ЄС триває пошук моделі для оптимізації витрат на охорону здоров’я, яка не погіршила б при цьому доступ до медицини та її якість (до 20% поточних витрат на сучасні системи охорони здоров’я є неефективними чи марнотратними).

Водночас спільними зусиллями триває пошук моделей для забезпечення загального доступу до медичної допомоги, посилення ефективності та стійкості систем охорони здоров’я. 

Загальноєсівською тенденцією можна назвати і сповільнення приросту тривалості життя та старіння населення, що потребує глибоких перетворень у системах охорони здоров’я (середній показник тривалості життя в ЄС становить 80,5 років; для порівняння, в Україні — 71,25). Багато країн ЄС розпочали цю трансформацію понад десятиліття тому, але процес усе ще потребує довготривалих зусиль.

У звіті Health at a Glance: Europe державам також рекомендується приділяти більше уваги діяльності з запобігання чинникам ризику серед населення, тобто курінню, надмірному споживанню алкоголю або шкідливої їжі тощо.

ЄС звертає увагу політиків усіх держав-членів на ці тенденції та рекомендує вживати відповідні заходи для їх виконання. Крім того, для синхронізації таких зусиль у ЄС відбуваються добровільні обміни досвідом між державами-членами, організовані під керівництвом Європейської Комісії. Наприклад, коли Кіпр почав впроваджувати нову національну систему охорони здоров’я та проводити реформу державних лікарень, чиновники вивчали на практиці досвід не менше ніж дев’яти інших держав-членів, які пройшли подібні процеси реформ.

Таким чином, поступ держав-членів у розробці спільних треків для розрізнених систем охорони здоров’я дуже повільний. Утім, коронавірусна криза, яка виявила системні проблеми в ЄС, може привести до швидшої синхронізації систем охорони здоров’я держав та поглиблення інтеграції Союзу.

ТРЕТЄ КОЛО, АБО ОДИН ЗА ВСІХ І ВСІ ЗА ОДНОГО

Упродовж історії Європейського Союзу глибокі кризи в ньому розв’язувались двома шляхами: розширенням кола його членів (що забезпечувало зростання ролі держав) або поглибленням інтеграції (збільшення повноважень комунітарних інституцій), тобто введенням балансиру для врівноваження наднаціонального та міжурядового підходів до управління в ЄС.

Наразі ЄС пройшов два кола інтеграції: економічне та політичне. Наступним кроком, який зробить ЄС ще більше подібним на державний суб’єкт, є введення третього кола — інтеграції в соціальній сфері, що передбачає, серед іншого, інтеграцію в сфері охорони здоров’я. Так, спільна соціальна політика має такі складові: спільна бюджетна політика, страхова медицина, загальні стандарти щодо тарифних сіток по зарплатах, соціальні виплати та пенсійна політика.

Як уже зазначалось, таким пусковим механізмом для чергового поглиблення інтеграції може стати коронавірусна криза. За звичайних обставин держави — члени ЄС навряд чи наважились би на глибшу інтеграцію та уніфікацію систем охорони здоров’я в найближчі 10 — 15 років, адже перехід потребує суттєвих ресурсів: як фінансових, так і часових. Утім, пандемія COVID-19 виявила слабкість держав-членів у реагуванні на такі загрози та брак координації між ними в сфері охорони здоров’я. Інституції ж, навпаки, продемонстрували вміння мобілізуватись для врегулювання такого роду криз. Зарано робити висновки, втім, такий результат показує, що інституції та поглиблення інтеграції мають потенціал вивести держави-члени з їхньої спільної кризи охорони здоров’я та посприяти створенню більш міцного та згуртованого ЄС.

Чи усвідомлять держави-члени цю необхідність та чи будуть готові до такого зрушення, покаже лише час. Утім, історія доводить, що біда часто об’єднувала Європу і цілком імовірно, що сучасна криза може підштовхнути держави якщо не до переходу, то хоча б до початку більш глибоких та змістовних дискусій про третє коло інтеграції. Європейська інтеграція зайшла вже занадто далеко, щоб їй опиратись, європейські економіки та політики тісно пов’язані.

На додачу, ідея поглиблення інтеграції може набути більш реальних обрисів і за рахунок того, що її буде проштовхувати Німеччина, яка, до слова, головуватиме в Раді ЄС із липня 2020 року. ФРН звертає увагу на посилення кооперації між державами в соціальній сфері ще з 2014 року — так, саме тоді Ангела Меркель уперше ввела третє коло в свою промову. В тому ж році вийшла постанова Європейської Комісії, що передбачала голосування за затвердження спільної соціальної політики (починаючи з першої її складової — бюджету). Такий розвиток подій був, до слова, найбільш болісним для Великої Британії.

На перший погляд, уніфікація систем охорони здоров’я та зарплатних тарифів невигідна для самої Німеччини, адже такі реформи будуть здійснюватися, в першу чергу, її коштом. Запровадження єдиної соціальної системи буде фінансово обтяжливим для країн Центральної і Східної Європи і вони потребуватимуть фінансової підтримки. Після виходу Великої Британії з ЄС ФРН залишилась найбільш платоспроможною державою, яка зможе забезпечити впровадження інтеграції в соціальній сфері.

Утім, зростання ролі Німеччини як фінансового лідера, а також зменшення політичного впливу економічно слабких держав ЦСЄ надасть їй більшого політичного впливу в порівнянні з іншими державами — членами ЄС. З цього слідує, що введення третього кола інтеграції поверне ЄС у стан 90-х років ХХ ст., коли «стара Європа» була заможною і сильною, а «нова Європа» — бідною і слабкою. Однак коронавірусна криза і так наочно продемонструвала існування «Європи різних швидкостей».

ФОТО REUTERS

А ЩО УКРАЇНА?

Україні необхідно звертати увагу на спільні тенденції, які відбуваються в сфері охорони здоров’я в державах-членах, та вчитись на їхніх помилках. Наприклад, активніше популяризувати вакцинацію серед українців, утім, зважати на те, що, коли вона покаже позитивний результат, рівень зацікавленості населення в ній може піти на спад.

Суттєвим кроком уперед міг би також бути збір необхідних даних про стан здоров’я населення за показниками, розробленими в ЄС. Такий банк даних допоміг би виявляти та краще аналізувати проблеми, на які варто звернути увагу в цій сфері. В Україні, до слова, раніше централізовано не збирали дані про кількість курців, тих, хто надмірно вживають алкоголь та страждають від ожиріння тощо. Лише влітку 2019 року Україна почала проведення загальнонаціонального дослідження STEPS, що вивчає поширеність неінфекційних захворювань та їх факторів ризику (в державах — членах ЄС опитування проводиться раз на кілька років).

На додачу, за прикладом держав — членів ЄС, Україні варто також більше уваги приділяти превентивним заходам, які впливають на здоров’я та тривалість життя населення. Про це свідчить статистика: до початку війни Україна посідала друге місце в світі за рівнем кількості смертей на тисячу осіб (15,72 у 2014 році), в той час як середній показник по ЄС становив близько 10 людей.

Такі прості дії, як заняття спортом, відмова від куріння та регулярне медичне обстеження могли б суттєво зміцнити рівень здоров’я українців. Дані з держав — членів ЄС свідчать: у Швеції 67% населення займаються фізичною активністю, зокрема й більшість громадян віком понад 65 років; у Німеччині громадяни звертаються за медичними консультаціями з частотою 9 разів на рік; у Фінляндії лише 11,6% населення курять.

Водночас Україні важливо стежити за політичними процесами, які стосуються співпраці держав — членів ЄС у сфері охорони здоров’я. З одного боку, варто розуміти, що коли ЄС усе ж вирішить йти шляхом поглиблення інтеграції, то на певний час призупинить розширення кількості держав-членів. Це радше протилежні процеси, які хитають маятник управління ЄС то в бік комунітарної, то — міждержавної співпраці.

З другого боку, попри внутрішні процеси в ЄС, Україна повинна залишатися надійним партнером Союзу, адже співпраця продовжується навіть у часи коронавірусної кризи. Так, на початку квітня ЄС ухвалив рішення про виділення Україні пакета допомоги в обсязі 190 млн євро на протидію коронавірусу, а також надав доступ до нової Ініціативи щодо охорони здоров’я, яка допоможе підготувати українських епідеміологів та медичний персонал. ЄС також надасть Україні підтримку у вирішенні соціальних питань та кредитну підтримку малого та середнього бізнесу. Водночас і Україна стає важливим контрибутором європейської та євроатлантичної безпеки, постачаючи до європейських держав медичні вантажі з Китаю своїми літаками Антонова.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

З огляду на зазначене вище, Україні варто вживати таких кроків:

• Стежити за дискусіями в ЄС про реформи в сфері охорони здоров’я, аналізувати їх та орієнтуватись на найкращі практики, які могла б впровадити й Україна. 

• Активізувати діяльність із гармонізації законодавства України в сфері охорони здоров’я з європейськими нормами (станом на сьогодні Україна виконала розділ «Громадське здоров’я» Угоди про асоціацію з ЄС лише на 34%).

• Переймати загальноєвропейські тренди, як-от збір та аналіз даних про стан здоров’я населення, проведення кампаній з популяризації вакцинації та превентивної медицини тощо.

• Підтримувати діалог з ключовими державами-членами та інституціями ЄС, зокрема, продовжувати активно комунікувати досягнення України в сфері європейської інтеграції з тим, щоб Україна залишалась на порядку денному ЄС, попри наявність більш нагальних проблем, як-от пандемії.

• Налагоджувати співпрацю та обмін досвідом між науковцями України та держав — членів ЄС у сфері охорони здоров’я.