МЕНЮ

Человек – доверие – государство

Алена Лунева, адвокационный менеджер Центра прав человека ZMINA
18 июня, 2019 - 19:37
Реформа системы регистрации местожительства: как можно предупредить злоупотребления?

Причин, почему эта система должна быть изменена, достаточно много: она не соответствует условиям и вызовам современности, не отображает миграционные тренды внутри страны, не дает базовую информацию о демографической структуре того или иного населенного пункта и, в конце концов, не удобна для людей. В сущности, данные о регистрации местожительства невозможно использовать прямо: их нужно сопоставить с другими базами данных и реестрами, каким-то образом верифицировать и откорректировать.

СООБЩЕНИЕ БЕЗ АРГУМЕНТОВ

Одним из возможных элементов реформы, которую обсуждают эксперты, является изменение процедуры регистрации местожительства с разрешительной на уведомительную (иногда она может называться декларативной или заявной). В настоящий момент для того, чтобы получить заветный штамп в паспорте, нужно предоставить документы, которые подтверждают право проживания лица в жилье, или же подтвердить согласие владельца жилья на это. При изменении системы на уведомительную достаточно будет лишь сообщить в уполномоченные органы о том, что вы проживаете именно по этому адресу. Дальше орган регистрации должен внести информацию об этом в реестр, и все.

Конечно, такой «квантовый прыжок» в сторону доверия как новая парадигма построения отношений в системе «человек — государство» не может произойти одномоментно и только благодаря изменению процедуры регистрации местожительства. Необходимо проводить комплексную реформу, подробно изучив, в каких областях общественной жизни регистрация местожительства используется и как влияет на реализацию определенных прав и свобод человека.

Например, совсем скоро состоятся парламентские выборы, на которых, в соответствии с имеющейся смешанной системой, далеко не все избиратели получают два бюллетеня: первый — для голосования за партии, второй — по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах. Почему не все? Потому что в Украине есть внутренне перемещенные лица — их больше миллиона, они лишены права голосовать в одномандатных округах из-за частичного отсутствия механизма реализации избирательного права по новому местожительству. А еще есть лица, которые проживают не по месту регистрации (таких, в соответствии с результатами национального исследования «Система регистрации местожительства в Украине: ее влияние на реализацию прав и жизненных интересов человека», приблизительно 3,3 миллиона). Им придется или ехать голосовать «по прописке», или они не смогут голосовать за представителя своего избирательного округа по местожительству фактическому. А еще не стоит забывать, что по данным Государственного реестра избирателей (ГРИ), по меньшей мере 852 тысячи человек не имеют регистрации местожительства, то есть выбыли из реестра. Это значит, что фактически лицо лишено избирательного права, поскольку не имеет избирательного адреса (который в Украине совпадает с зарегистрированным местожительством). Для этой категории лиц законодатель предусмотрел возможность определить избирательный адрес по согласованию с центрами учета бездомных или органами ведения ГРИ по местожительству их. Впрочем, эти механизмы не являются достаточно отработанными и на практике вызывают много вопросов, которые, в частности, решаются в судебном порядке.

Поэтому на внеочередных парламентских выборах с ограничениями своего избирательного права столкнутся свыше 5 миллионов наших сограждан. Этот пример — наглядная демонстрация того, как регистрация местожительства или ее отсутствие прямо влияют на реализацию гарантированного Конституцией избирательного права.

ФОТО НИКОЛАЯ ТИМЧЕНКО / «День»

ПОТРЕБНОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Впрочем, если большинство экспертов соглашаются с необходимостью изменений в имеющейся системе регистрации, то вопрос о том, как оградить ее от злоупотреблений, какой должна быть ответственность за нарушение в этой сфере (в частности, за сообщение заведомо неправдивых данных о своем местожительстве), является достаточно дискуссионными.

Сейчас проживание не по месту регистрации не является правонарушением в соответствии с национальным законодательством. К тому же у каждого человека может быть несколько местожительств, однако регистрацию можно проводить лишь по одному адресу.

А вот за отсутствие зарегистрированного местожительства в Украине установлена административная ответственность. Так, в соответствии со статьей 197 Кодекса Украины об административных правонарушениях, проживание граждан без регистрации ведет к предупреждению. Если лицо уже не первый раз на протяжении года замечено в этом, то должно заплатить штраф — от 17 до 51 гривни.

Впрочем, должна ли существовать ответственность за проживание без регистрации? Наверное, нет. Эта форма ответственности является наследием советской эпохи, потому что сама статья 197 существовала уже в первой редакции Кодекса 1984 года, однако имела немного другое название — «Проживание без паспорта или без прописки». Замена «прописки» на «регистрацию местожительства» в этом контексте не особенно повлияла на содержание правонарушения — государство стремится наказать человека, который установленным образом не сообщил органам власти о своем местожительстве. Правда, с 1984 года ситуация в стране и мире несколько изменилась.

Теперь, по данным общенационального исследования, по меньшей мере 6,8 миллиона человек в Украине проживает не по месту своей регистрации. В то же время чаще проживают не по месту регистрации граждане младших возрастных категорий (до 44 лет). Если в целом в Украине не по месту регистрации проживает по меньшей мере 12% населения, то среди лиц в возрасте 18-24 лет — 17%, в возрасте от 25 до 34 лет — 19%, в возрасте от 35 до 44 лет — 15%. А самой распространенной причиной этого является переезд (85%). Очевидно, что с этим тесно связан вопрос доступности приобретения собственного жилья для молодежи, которая, в соответствии с исследованием, чаще проживает не по месту регистрации.

Однако вернемся к вопросу реформы и возможной либерализации процедуры регистрации местожительства. Если система будет изменена на уведомительную, не приведет ли это к тому, что люди начнут массово прятаться от органов государственной власти, пытаясь избежать уплаты штрафов или выполнения других обязательств (военного призыва, например)?

Потенциально, если смотреть на данные исследования, такая возможность существует уже в настоящий момент. Ведь процедура регистрации такова, что лицо по большей части получает «прописку» не там, где в действительности проживает, а там, где оно само или его родственники имеют жилье в собственности. То же касается и призыва на военную службу, так как в действительности военкоматы уже давно не ориентируются на регистрацию как на единственный источник информации о местожительстве призывника.

САНКЦИИ И СТИМУЛЫ

В экспертной среде обсуждаются разные варианты уравновешивания в будущем уведомительной системы регистрации местожительства определенными санкциями, которые могли бы предотвратить возможные фальсификации и злоупотребления.

Например, можно внедрить штрафы. Это достаточно распространенная форма ответственности за совершение нарушений законодательства в сфере регистрации местожительства, в частности в тех странах, где система является уведомительной (декларативной). Например, в Литве непредоставление данных (или предоставление ложных) для декларации о проживании ведет к предупреждению или штрафу от 5 до 14 евро. А в Латвии лицо должно заплатить штраф за представление ложных данных в декларации местожительства в размере от 70 до 500 евро. Подобные системы штрафных санкций установлены в Эстонии, Финляндии, Дании, Норвегии, Швеции, Нидерландах и т.п. Помимо административных санкций, в определенных случаях, когда ложным сообщениям о местожительстве лицо скрывает какие-то противоправные действия (например, избежание уплаты налогов), к нарушителю может применяться и уголовное наказание за мошенничество (например, во Франции).

Другой санкцией за сообщение фальшивого адреса проживания может быть аннулирование регистрации, которое перекрывает доступ к определенным сервисам (например, получение социальной помощи). С другой стороны, государство таким образом может стимулировать граждан сообщать настоящий адрес проживания, чтобы иметь доступ к социальным и публичным услугам (образования, медицины, получения водительского удостоверения, разрешения на оружие и т.п.).

Стоит отметить, что в нашей стране уже почти пять лет существует целая группа людей, которые фактически регистрируют свое проживание по уведомительной системе. Это — внутренне перемещенные лица. Для них справка о взятии на учет ВПО является подтверждающей адрес проживания и вносится в справку этот адрес со слов переселенцев. С момента взятия на учет внутренне перемещенные лица могут пользоваться почти всеми правами и услугами по адресу, указанному в справке. В случае выявления факта непроживания лица по указанному адресу эта справка отменяется. Как следствие внутренне перемещенное лицо будет ограничено в реализации своих прав (например, лишено выплат социальной помощи, пенсии). В то же время владелец жилья, где зарегистрирован переселенец, не почувствует никаких негативных последствий ни от факта указывания его адреса в справке ВПО, ни от отмены этой справки. Поэтому мы уже сейчас можем анализировать и использовать этот опыт во время моделирования реформы системы регистрации местожительства и получать ответ на вопрос об ответственности.

С другой стороны, во время внедрения уведомительной системы должны быть учтены и измененные подходы в тех сферах, где регистрация местожительства на сегодня является основанием для возникновения или реализации определенных прав и свобод (избирательных, имущественных, права на соцзащиту и т.п.). Если реформа будет действительно комплексной, то, возможно, нам не придется создавать механизм привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере регистрации местожительства.